Landen als Congo en Nigeria staan hoog op de lijst van de meest corrupte landen in de wereld. Nederland is volgens deze lijsten altijd één van de braafste jongetjes van de klas. In onze drang om corruptie te bestrijden in ontwikkelingslanden zijn we geneigd om steeds strengere regels te maken. Dat is niet effectief, stelt Liesbeth Feikema van de Universiteit Utrecht op basis van haar proefschrift. Corruptie en hoe we dat meten en beoordelen is gebaseerd op een Westers wereldbeeld. We moeten veel meer kijken naar de structuren van de landen waar het om gaat.
Je stelt dat als we spreken van ‘corruptie’ we een bepaalde institutionele context veronderstellen. Wat bedoel je daarmee? En om wat voor aannames gaat het dan?
Het valt op dat corruptie als begrip op een bepaalde manier is ‘ingevuld’ of ‘geladen’. Corruptie blijkt een inbreuk te zijn op instituties die horen bij een bepaald soort samenleving. Die samenleving is een Westers soort samenleving zoals we die bijvoorbeeld in Nederland hebben: een nationale staat met een rechtstaat en een scheiding tussen een publiek en privaat domein. Corruptie wordt dan vooral opgevat als een inbreuk op het publieke domein. Dat publieke domein bestaat uit de overheid, de rechtspraak die onafhankelijk is, het Openbaar Ministerie, de belastingen die we moeten betalen en een defensiemacht die ons beschermt. Dat zijn allemaal functies die we in het leven hebben geroepen omdat we een bepaald mensbeeld willen beschermen. Bij ons is ‘het recht’ de hoogste autoriteit. Daarbij gebruiken we het begrip ‘corruptie’ eigenlijk als het ondermijnen van bepaalde sociale (professionele) rollen, namelijk rollen die op een juridisch contract zijn gebaseerd. Als je man je bedriegt dan zeg je niet dat hij corrupt is. Als iemand van de overheid zich laat omkopen echter, dan begrijpen we dat wél als corruptie.
In plaats van de term ‘ontwikkelingslanden’ gebruikt Liesbeth Feikema, net als een aantal sociologen, de term ‘hybride politieke ordes’ waarmee meer recht wordt gedaan aan de verschillende type landen die er zijn en het feit dat ze niet een zelfde ontwikkeling hoeven door te maken als ‘ontwikkelde landen’. Deze ordes zijn ‘hybride’ omdat de beleefde waarden en het wettelijk systeem van verschillende wereldbeelden uitgaan.
Kijk je nu naar andere samenlevingen, dan zien die structuren (instituties) er vaak anders uit. In sommige landen heeft bijvoorbeeld een dictator het voor het zeggen en/of is er geen duidelijke natiestaat. Hierdoor ontstaat een spanning tussen regelgeving en de feitelijke situatie. De spanning van Westerse regelgeving die niet aansluit bij een niet-Westerse samenleving zie je ook terug bij voormalige koloniën. De wetgeving die België in de Democratische Republiek Congo heeft geïntroduceerd geldt nog steeds, maar deze sluit niet aan bij het wereldbeeld en de tradities van de samenleving in Congo. Zo zijn er andere ideeën over wat een contract is en wat loyaliteiten zijn. Als Westerse landen zeggen we algauw dat een land als Congo hartstikke corrupt is en de mensen zich snel door omkoping en nepotisme laten leiden, zonder dat we eigenlijk de andere kant van het verhaal kennen. Hiermee bedoel ik: wat de ‘oorspronkelijke’ waarden en regels waren in Congo. Congo is een voorbeeld van een zogenaamde hybride politieke orde omdat het wettelijk systeem ‘Westers’ is, maar de beleefde waarden dat niet zijn.
Als je de waarden en normen van landen centraal stelt, is het risico dan niet dat we corruptie erg gaan relativeren of zelfs goedpraten?
Als regeringen, politici en ambtenaren corrupt zijn dan raakt dit het hart van onze rechtstaat. Volgens overzichten van de Wereldbank en een organisatie als Transparency International zijn veel zogenaamde ontwikkelingslanden veel corrupter dan Westerse landen zoals Nederland, Zweden of Australië.
Als het corruptiebegrip is gebaseerd op ons type samenleving, dan is het ook logisch dat ontwikkelingslanden niet aan die voorwaarden voldoen
Dan zou je snel kunnen concluderen; ‘die landen hebben zich – op dat vlak – nog niet ontwikkeld’. Maar als het corruptiebegrip is gebaseerd op ons type samenleving, dan is het ook logisch dat ontwikkelingslanden niet aan die voorwaarden voldoen. Die passen dan niet in dat plaatje. Wat ik in mijn onderzoek heb gedaan is me afvragen: zou het niet zo kunnen zijn dat er meerdere verklaringen bestaan voor corruptie in niet-Westerse landen? Je kunt zeggen dat ze aan ‘ons’ systeem, aan ‘onze’ wetten moeten voldoen, maar je kunt ook zeggen ‘laten we nu eens goed kijken hoe hun systeem in elkaar zit’. Dit laatste is niet een soort goedpraten van corruptie, maar het gaat om het bekijken van de grondslagen van institutionele structuren in andere landen om te onderzoeken waarom corruptie daar meer voorkomt. Om een ongewenst verschijnsel zoals corruptie te kunnen bestrijden, moet je er immers eerst zoveel mogelijk van te weten zien te komen, en liefst op een zo onbevooroordeeld mogelijke manier.
Je stelt zelfs dat maatregelen om corruptie tegen te gaan problematisch kunnen zijn voor bepaalde mensen/groepen mensen. Voor welke mensen kan het een probleem zijn?
In mijn onderzoek heb ik een aantal scenario’s beschreven die ik in Congo heb gesitueerd. Ik heb me hiervoor laten inspireren door het boek No Longer at Ease uit 1960 van de Nigeriaanse auteur en Nobelprijswinnaar Chinua Achebe. Het is het verhaal van Obi, een Nigeriaanse jongen die in Engeland heeft gestudeerd, vervolgens terugkeert naar Nigeria en daar voor de regering gaat werken. Aanvankelijk wil hij helemaal recht in de leer zijn en het in Engeland geleerde in de praktijk brengen, maar in Nigeria maakt hij natuurlijk toch weer deel uit van de samenleving waarin hij zijn ‘roots’ heeft. Hij komt knel te zitten tussen twee institutionele kaders.
Zo heeft Obi’s familie geheel andere verwachtingen en een ander beeld van wat hij zou moeten doen dan hij zelf heeft na zijn terugkomst uit Engeland. In Nigeria staat het individu bijvoorbeeld veel minder centraal en zijn sociale verbanden veel belangrijker dan in Westerse landen. De familie is de hoeksteen van de samenleving. Je bent dus niet alleen een individu dat contracten kan sluiten zoals het je belieft, je hebt als individu ook een contract met je familie. Dat contract weegt zwaarder omdat het verbonden is met je wezen in alle opzichten, namelijk met de geschiedenis en origine en ook de toekomst van je familie. Als je sterk bent verbonden met die traditie is een contract met een bedrijf of organisatie ondergeschikt aan dit familieverbond. Voor ons in het Westen is dat heel anders, wij zijn veel individualistischer. Obi, in No Longer at Ease, komt knel te zitten tussen twee institutionele kaders en raakt in verwarring. Als gevolg daarvan vervalt hij uiteindelijk in corrupt gedrag waar hij voor wordt berecht.
Het gaat er niet om dat we deze manier van corruptie zouden moeten goedpraten, maar je kunt wél stellen dat situaties zoals deze het veel moeilijker maken om niet corrupt te handelen. Wat ik wil laten zien is dat iemand niet alleen corrupt kan handelen als gevolg van kwade wil of wilszwakte, maar ook als gevolg van het verlies van een moreel kompas, namelijk het de kluts kwijtraken over wat het goede is om te doen. De institutionele kaders verschillen immers enorm van elkaar.
Hoe zit dat met Westerse bedrijven die in een ontwikkelingsland gevestigd zijn?
In Amerika is er in het begin van de 21ste eeuw een aantal grote corruptiezaken geweest, ‘Enron’ bijvoorbeeld. Als reactie kwamen er strengere regels met de gedachte dat zelfs de schijn van belangenverstrengeling voorkomen moest worden. Amerikaanse bedrijven die in een niet-Westers land werken, en die op de New York stock exchange en/of in London stock exchange zijn geregistreerd, moeten voldoen aan de Amerikaanse en/of Engelse regelgeving. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor een bedrijf als Heineken dat in Congo een brouwerij heeft. Die regels gelden dan voor alle medewerkers die in Congo werken. Ook lokale werknemers moeten dus weten hoe ze zich in zo’n ’keurslijf’ van de strikte regelgeving van een bedrijf moeten handhaven, gegeven de situatie dat de in de regelgeving veronderstelde instituties niet aansluiten bij hun achtergrond.
Wat zou er volgens jou dan moeten veranderen?
Ik denk niet dat het helpt om de wetten strenger te maken. Je kunt veel beter kijken naar wat de grondbeginselen zijn van de rechtsstaat, en je zou ook moeten kijken naar de principes die aan bijvoorbeeld een Afrikaanse dorpsgemeenschap ten grondslag liggen. Dan zie je dat er tussen de rechtsstaat en een Afrikaans dorp weliswaar verschillen bestaan, maar ook dat er parallellen te trekken zijn.
In een Afrikaans dorp gaat het niet zozeer om contractuele verplichtingen in de juridische zin, maar om een andersoortige contractuele verplichting. Daaronder liggen echter dezelfde beginselen: dat je betrouwbaar moet zijn en respect voor elkaar moet hebben
Aan de buitenkant ziet het er weliswaar anders uit, maar we zijn allemaal mensen en in elk type samenleving bestaan er beschermingsmechanismen om een bepaalde kwaliteit van leven te kunnen garanderen. Die kunnen er weliswaar per samenleving verschillend uitzien, maar de onderliggende principes zijn universeel. Zo gaat het in een Afrikaans dorp bijvoorbeeld niet zozeer om contractuele verplichtingen in de juridische zin zoals wij die hebben, maar om een andersoortige contractuele verplichting. Daaronder liggen echter dezelfde beginselen: dat je bijvoorbeeld betrouwbaar moet zijn en respect voor elkaar moet hebben. Als je daar beter naar kijkt dan doe je twee dingen: ten eerste sluit je aan bij de leefwereld van mensen in niet-Westerse gebieden en waarschijnlijk kun je dan effectiever samenwerken om corrupte praktijken te voorkomen. Ten tweede respecteer je mensen veel meer in hun eigen context.
In Nederland vervagen grenzen ook tussen het publieke domein en het private domein. Betekent dit dat er ook meer gevaar is voor corruptie in Nederland? Verschillen we minder van de ambtenaar in Kenia die zijn neef voortrekt dan we denken?
Bij ons in Nederland bestaat het beeld dat wij alles heel netjes doen, maar daarin vergissen we ons. Nederlandse bedrijven die in het buitenland zijn gevestigd maken zich in een aantal gevallen wel degelijk schuldig aan corruptie. En in Nederland zelf vervaagt de scheidslijn tussen overheidstaken en taken van bedrijven steeds meer.
Bij ons in Nederland bestaat het beeld dat wij alles heel netjes doen, maar daarin vergissen we ons
De overheid krijgt daarbij steeds meer de rol van ‘partner’, een gelijke speler; denk bijvoorbeeld aan publiek-private samenwerkingen. De keerzijde hiervan is dat het veel lastiger is om de scheiding tussen deze twee domeinen, die wezenlijk is voor de preventie van corruptie, te respecteren. Je ziet ook dat mensen in hun loopbaan voor verschillende organisaties werken; ze werken bijvoorbeeld eerst bij de overheid, dan bij een bedrijf, of andersom. Over en weer ontstaan vriendschappen en loyaliteiten, worden beloftes gedaan die niet aan ruimte en tijd zijn gebonden. Als we iets doen voor iemand die we goed kennen terwijl we eigenlijk onpartijdig zouden moeten zijn en anderen ook een kans zouden moeten geven, dan is dat in feite nepotisme. En ‘voor-wat-hoort-wat’ afspraken kunnen ook omkoperij betreffen. We doen niets anders dan de Keniaanse ambtenaar die zijn neef voortrekt, terwijl hij vanuit zijn functie onpartijdig zou moeten zijn. Deze praktijken van zogenaamde ‘ongeoorloofde beïnvloeding’, die regelmatig voorkomen, zijn moeilijk om te bewijzen en juridisch nog niet afgedekt in Nederland. We moeten dus wel goed blijven nadenken wat publieke functies en verantwoordelijkheden zijn. Ook in Nederland.
Liesbeth Feikema deed een multidisciplinair onderzoek in ethiek en rechten, met aandacht voor de sociale wetenschappen. Ze promoveerde op 2 juni 2015 aan de Universiteit Utrecht. De titel van haar proefschrift is: ‘Still not at Ease: Corruption and Conflict of Interest in Hybrid Political Orders’ ISBN 978-94-6103-043-6. Voor haar onderzoek analyseerde ze de wetenschappelijke literatuur over corruptie, wetten over corruptie van Westerse landen en niet-Westerse landen waar Westerse bedrijven zitten en krantenartikelen.
