 |
| Foto: Roel Burgler |
De laatste twee decennia is in de ontwikkelingssamenwerking veel veranderd. Projecthulp en technische assistentie zijn vervangen door begrotingssteun en sectorprogramma’s op nationaal niveau. De roep om coherent beleid, een zwak punt bij de versplinterde en vaak slecht op elkaar afgestemde hulp, en het realiseren van eigenaarschap bij de ontvangende landen, waren daarvoor de aanleiding. In plaats van directe investeringen en langdurige technische assistentie zijn de prioriteiten en beleidsthema’s verschoven naar publiek-private samenwerking, capaciteitsopbouw van partnerorganisaties, goed bestuur en democratisering, en investeringen in de sociale sectoren. Maar of dit alles tot betere resultaten heeft geleid is de vraag. In het huidige beleid is de directe armoedebestrijding uit beeld verdwenen. Ook is de nadruk op investeringen in de sociale sectoren ten koste gegaan van investeringen in de landbouw en de plattelandseconomie, bij uitstek economische sectoren waarin de allerarmsten actief zijn.
Papieren realiteit
Het werk van consultants in de ontwikkelingssamenwerking was twintig jaar geleden voor een belangrijk deel open geformuleerd. De hoofddoelstellingen stonden vast, maar er was ruimte om in de praktijk te zoeken naar beter werkende oplossingen. Als externe deskundigen waren ze gestationeerd in het veld, kregen ze de tijd om de lokale werkelijkheid te leren kennen, de problemen te analyseren en door vallen en opstaan naar oplossingen te zoeken. In de woorden van econoom en publicist William Easterly waren zij de ‘searchers‘, zoekend naar oplossingen die in de praktijk leken te werken.
Hoe anders gaat het er aan toe in de huidige praktijk, waarin het beleid wordt gestuurd door ‘planners‘. Vaak gestationeerd in hoofdsteden besteden de planners veel tijd aan overleg ‘op centraal niveau’. Tijdens hun opleiding hebben ze weinig kennis opgedaan van de lokale praktijk en door hun abstracte werkzaamheden blijven ze daarvan verstoken. Daardoor slagen de planners er steeds minder in verbinding te leggen tussen het beleid en werkelijkheid de om hen heen, waardoor het beleid verworden is tot een papieren realiteit die tot mislukken is gedoemd.
En dat in een tijd dat de doelen steeds ambitieuzer worden. Denk maar eens aan de Millenniumontwikkelingsdoelen. Vaak wordt uit het oog verloren dat ontwikkelingssamenwerking slechts een bescheiden rol speelt in het tegengaan van armoede en het bevorderen van ontwikkeling. Externe factoren, zoals de positie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie, en interne factoren als het functioneren van de staat, landeigendom en politieke verhoudingen en economisch beleid, hebben meestal een veel grotere invloed.
Er wordt overschat hoeveel je kunt bereiken met ontwikkelingssamenwerking en het steeds weer zoeken naar nieuwe benaderingen. Het voortdurend streven naar verbetering is goed, maar niet als dat gepaard gaat met het overboord zetten van eerder opgedane ervaringen en inzichten. Ontvangende landen blijven anders speelbal van steeds weer nieuwe trends en paradigma’s in de wereld van westerse donoren.
Een zwak punt in de zoektocht van de huidige beleidsmakers is dat die meer gericht lijkt op nieuwe vormen dan op een nieuwe inhoud. Het gaat vaker over nieuwe financieringsmodaliteiten, planningsmethodieken en concepten dan dat er analyse wordt gemaakt van wat inhoudelijke misgaat in het ontwikkelingsproces. Er moet beter worden gekeken naar de factoren die dit proces op basisniveau beïnvloeden. Wat is de wisselwerking tussen overheid en bevolking, welke rol spelen internationale verhoudingen?
Blauwdruk
De nu zo gewilde sectorplannen worden in theorie geformuleerd door lokale overheden, liefst in samenspraak met maatschappelijke groeperingen. Dit moet leiden tot ‘ownership‘ en plannen die geworteld zijn in de maatschappelijke realiteit. Echter, in de praktijk komen maatschappelijke groeperingen er nauwelijks aan te pas. En omdat bij lokale overheden vaak onvoldoende expertise aanwezig is, worden consultants ingehuurd. Helaas kennen die de lokale context vaak onvoldoende met zwakke sectorplannen tot gevolg. En omdat lokale overheden, maatschappelijke groeperingen en andere instanties onvoldoende worden betrokken bij de beleidsvoorbereiding, is er bij hen ook weinig betrokkenheid bij de uitvoering van de plannen.
| Maatschappelijke groeperingen komen er nauwelijks aan te pas |
Algemeen wordt erkend dat de structurele aanpassingsprogramma’s van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank ontwikkelingslanden weinig goed hebben gedaan. Een belangrijke fout was dat de beleidsmaatregelen eenzijdig gericht waren op het gezond maken van de overheidsfinanciën en privatisering van overheidsdiensten. Zonder rekening te houden met context-specifieke factoren en de gevolgen van het voorgestelde beleid voor de sociaal zwakkere groepen.
Helaas worden zulke fouten nog steeds gemaakt. De invloed van donorlanden en multilaterale organisaties als de Wereldbank is eerder toegenomen dan afgenomen. Beleid wordt van bovenaf geformuleerd en is niet gestoeld op kennis van de lokale praktijk en structuren. Hulp verwordt zo tot een blauwdrukbenadering, die overal op dezelfde wijze wordt toegepast zonder acht te slaan op mogelijke tekortkomingen of ongewenste gevolgen. En wanneer binnen de internationale hulpgemeenschap eenmaal consensus bestaat over de ‘<i>best practices<i>’, dan duurt het jaren voordat zwakke kanten ervan ter discussie kunnen worden gesteld.
Buikspreken
Vooral niet-gouvernementele organisaties leggen veel nadruk op het belang van participatie van de doelgroep bij projectformulering, -uitvoering, en -evaluatie om betere resultaten te kunnen bereiken. Terecht. Toch is de vraag in hoeverre men daarin is geslaagd. De doelgroep verwoordt zijn wensen vaak in termen van wat men denkt dat de ngo’s hen kunnen bieden. Ook kost een participatieproces veel tijd, terwijl de financiering van programma’s vaak maar van beperkte duur is. Daarbij worden voorafgaand aan trajecten steeds meer eisen gesteld aan doelen en gedetailleerde indicatoren voor resultaatmeting. Dit soort logica verhoudt zich moeilijk met participatieve processen, waarbij beleid proefondervindelijk tot stand komt.
In plaats van te leren buikspreken door alleen maar te vertellen wat de donor graag wil horen, moeten lokale ngo’s de ruimte krijgen om zich onafhankelijk op te stellen, zodat men eigen oplossingsstrategieën en visies kan ontwikkelen. En om continuïteit te kunnen waarborgen moeten de buitenlandse organisaties bereid zijn om partnerschappen aan te gaan voor langere tijd. Die tijd is ook vaak nodig om resultaten te kunnen boeken.
Ontwikkeling is geen lineair proces, maar gebaseerd op een continu proces van reflectie, leren van fouten en successen, en periodiek bijsturen. Daarbij moet een organisatie vooral worden beoordeeld op de groei in haar ontwikkeling, niet op het wel of niet behalen van vooraf geformuleerde kortetermijndoelen.
| Is er wel behoefte aan het werk van consultants? |
In dit krachtenspel hebben externe deskundigen vaak maar beperkte bewegingsvrijheid. Ze zijn afhankelijk van de ruimte die opdrachtgevers, beleidsmakers van ontvangende organisaties en landen, en de situatie ter plekke hen bieden. Iedere consultant zal een persoonlijke afweging moeten maken of de geboden bewegingsruimte voldoende is om zinvol werk te kunnen doen. Dit vereist een onafhankelijke, kritische opstelling van de deskundige – met moed en (financieel) uithoudingsvermogen.
Idealiter doet de consultant ook voortdurend kritisch zelfonderzoek. Is er wel behoefte aan zijn werk? De tijdsdruk waaronder gewerkt moet worden is een beperkende factor, evenals de soms geringe bewegingsvrijheid. Daarnaast spelen ook andere factoren een rol. Soms prevaleert het eigen belang boven het belang van de doelgroep waardoor de deskundige een onvoldoende kritische houding aanneemt. Of de consultant ontbreekt het aan voldoende analytisch vermogen, communicatieve vaardigheden of technisch-inhoudelijke kennis.
Het zou daarom goed zijn als in consultancycontracten ‘code of conduct‘-clausules zouden worden opgenomen met daarin waarborgen voor de professionele integriteit van de consultant. Ook zou het vak ‘OS-consultant’ als beroep erkend en beschermd kunnen worden, waarbij moet worden voldaan aan standaarden en minimumeisen voor verschillende taken en verantwoordelijkheden.
Vertaalslag
Er is steeds minder ruimte voor langdurige inzet van internationale experts. Hun rol wordt veelal beperkt tot het geven van trainingen of om identificatie-, formulerings- en evaluatiemissies uit te voeren. De tijd die nodig is om de lokale situatie te doorgronden is beperkt en dit zal de kwaliteit van het eindproduct beïnvloeden. De oudere generatie consultants heeft in het verleden nog de ‘luxe’ gekend om langdurige veldervaring op te doen. Maar goede opleidingsmogelijkheden voor jonge consultants zijn schaars, en daarmee dreigt expertise verloren te gaan. Want kennis van de lokale praktijk is onontbeerlijk om kwalitatief goed werk te kunnen afleveren.
In veel landen, vooral in Afrika, bestaat nog steeds grote behoefte aan specifieke deskundigheid. Vooral om de vertaalslag te kunnen maken tussen beleid en praktijk. Ook lokale experts hebben vaak te weinig inzicht in de lokale praktijk, en schieten nog regelmatig tekort op technisch en inhoudelijk gebied. Westerse deskundigen zijn dus nog steeds nodig. Als een makelaar kunnen ze kennis aanbieden die ze in een andere context hebben opgedaan en die vertalen naar lokaal toepasbare oplossingen. Consultants die beide kanten goed kennen, kunnen de noodzakelijke brug slaan over de kloof tussen beleid en praktijk.
Dit artikel is een door de redactie van Vice Versa in samenwerking met Ton de Klerk (Werkgroep Internationale Samenwerking van Nedworc) ingekorte samenvatting van de discussie die gevoerd is binnen Nedworc. Lees hier de uitgebreide bijdragen aan de discussie.
