Waarom Al-Bashirs terugkeer in Soedan niet gek is (maar wel zorgelijk)

Voor een enkeltje Den Haag hoefde de Soedanese president Omar al-Bashir afgelopen week niet te vrezen. Ondanks het uitleveringsverzoek van het Internationaal Strafhof (ICC), verliet hij Zuid-Afrika gisteren probleemloos na een tweedaagse top van de Afrikaanse Unie (AU), de vereniging voor Afrikaanse landen.  

Voor sommigen een onaangename verrassing. Sinds de arrestatiebevelen uit 2009 en 2010, wordt de 71-jarige leider door het Strafhof gezocht voor oorlogsmisdaden, genocide en misdaden tegen de menselijkheid. Als Strafhof-lid is Zuid-Afrika verplicht deze bevelen uit te voeren. Maar daar merkte Bashir tijdens de continentale top weinig van.

Hoewel Zuid-Afrika een rechter liet buigen over het uitleveringsverzoek, rolde Pretoria nog voor het vonnis was uitgebracht de rode loper uit voor Bashir en verklaarde de ANC, Zuid-Afrika’s regerende partij, dat het Strafhof “niet langer nodig” is. Ook de 52 andere Afrikaanse staatshoofden, waarvan een groot deel ICC-lid is, leken weinig moeite te hebben met zijn komst. Allen prijken keurig naast Bashir op de afsluitende foto van de top. Als een soort collectieve afwijzing van het Haagse gerechtshof.

Opmerkelijk? Nee hoor. De AU gebruikt het Strafhof al jaren als instrument om zich in te vechten in de internationale arena. Dat deze rel zich juist nu, rondom de halfjaarlijkse top van de AU voordoet, is geen toeval. Integendeel, het lag in de lijn der verwachting.

Recht is politiek
Dat het niet zou boteren tussen de AU en het Strafhof was bij voorbaat duidelijk. De AU, een politiek dier, stuurt aan op het handhaven en bevorderen van vrede, terwijl het Strafhof als rechtelijk orgaan gericht is op de vervolging en berechting van oorlogsmisdadigers. Dat dit soms flink kan schuren ligt voor de hand. Verkeerd getimede arrestatiebevelen kunnen vredesbesprekingen dwarsbomen, terwijl in de ijskast geparkeerde sommeringen juist weer straffeloosheid en onrust in de hand kunnen werken.

Toch is dit niet de kern van de wanrelatie tussen de AU en ICC. Beide partijen kunnen immers accepteren dat ze opereren in eenzelfde domein dat zowel politiek als rechtelijk is. Een kwestie van de ogen openen en rekening houden met de verschillende belangen. 

Nee, het knelt omdat de AU heel goed weet dat recht en politiek op internationaal niveau hand in hand gaan. Sterker nog, de AU heeft de aanval op het Strafhof geopend juist om die reden: de ICC is te politiek.

VN-Veiligheidsraad: valse start
Voor de AU spiegelt het Strafhof een diepgewortelde politieke kwelling: de gemarginaliseerde positie van het continent binnen de internationale machtsorde. Na eeuwen van buitenlandse inmenging mag Afrika nog steeds niet echt  ‘meedoen’.

Doorn in het oog is het Statuut van het Strafhof dat de VN-veiligheidsraad, een inherent politiek  orgaan, van een bijzondere machtspositie voorziet. Naast de aanklager en verdragsleden, is ook de VN-veiligheidsraad geautoriseerd om zaken door te verwijzen naar het Strafhof of ze juist in de ijskast te parkeren. Een gevoelig punt voor veel Afrikanen. Want het feit dat geen van de 54 landen onderdeel is van de veiligheidsraad bevestigt dat cruciale beslissingen nog te vaak over hen worden gemaakt, in plaats van met hen. 

Dat deze argwaan niet geheel misplaats is, bleek al snel bij ratificatieronde van het Statuut in 2002. De handtekeningen van drie veto-machten –  Amerika, China en Rusland –  schitterden in afwezigheid. De drie hebben de ICC zelf géén rechtelijke bevoegdheid gegeven over hun territorium, maar hebben wél de macht om zaken uit andere landen door te sturen of af te wenden. 

Politiek gezien een machtig instrument dus. Of, zoals de Afrikaanse leiders het zien, een bevestiging van de oneerlijke internationale verhoudingen.

Brede Afrikaanse steun – toch?
Op papier kan het Strafhof rekenen op brede Afrikaanse steun. Inmiddels is een derde van de verdragsleden een Afrikaans land. Maar wie verder dan de handtekeningen kijkt, weet: schijn bedriegt. Het zijn niet het aantal handtekeningen, maar de Afrikaanse Unie die je vertelt hoe de relatie tussen het Afrikaanse continent en de ICC echt zit.

Een blik op de rits AU-vergaderingen van afgelopen jaren leert dat de kritiek op de ICC sinds de oprichting onverminderd is. Integendeel, de AU fungeert al jarenlang als platform voor Afrikaanse staatshoofden om actief campagne te voeren tegen het Strafhof en haar politieke tentakels. En het is nota bene de Bashir-zaak die één van de belangrijkste katalysators is voor dit kritische geluid.

Ondanks het arrest-bevel heeft Bashir al meerdere Afrikaanse lidstaten kunnen aandoen. Zo bezocht het staatshoofd in de afgelopen jaren Zuid-Sudan drie keer en Tsjaad zelfs vier maal. Foto: Flickr (cc).

Opmars van de criticasters
Hoewel de AU zich bedaard opstelt tijdens de onderhandelingen en ratificatie van het Statuut, gaat het orgaan steigeren als de VN-veiligheidsraad de Darfurcrisis in 2005 doorstuurt naar de ICC. Die komt in 2008 met een arrestatiebevel  voor de Soedans leider Bashir. Dit creëert een handig podium voor de Strafhofcriticasters. Als eerste arrestatieverzoek voor een zittend staatshoofd ooit, voelen enkele Afrikaanse leiders de bui al hangen: vanaf dan staat de ICC op elke AU-top geagendeerd.

En zo gebeurt het dat de AU, aangemoedigd door criticasters als Rwanda’s president Kagame, zich steeds harder en kritischer uitspreekt over het Strafhof. De Unie zet het gerechtshof weg als een ‘neo-koloniaal instituut’ dat ‘dubbele standaarden’ hanteert. Ook zou het gerechtshof “anti-Afrikaans” zijn, verwijzend naar de ICC’s exclusieve focus op Afrikaanse verdachten. Volgens verschillende AU communiqués zou het gerechtshof ook de Afrikaanse rechtsorde en institutionele ontwikkeling kunnen tegenwerken.

Verwonderlijke retoriek? Absoluut niet. Afrika’s gemarginaliseerde positie binnen de internationale machtsorde vertaalt zich naast onvrede ook in de wens om onafhankelijk te zijn. Zowel nationaal als continententaal. Niet verwonderlijk dus dat de voorganger van de AU, de in 1963 opgerichte  Organization of African Unity’ (OAU), een handvest hanteerde met als hoeksteen één van ’s werelds meest strikte definities van soevereiniteit. Kort gezegd: voor bemoeienis van buitenaf was vrijwel geen ruimte op het continent. Dat is natuurlijk geen verwonderlijke opvatting voor een continent dat in de greep is van de Afrikaanse dekolonisatie, Koude Oorlog en het hernieuwde Pan-Africanisme.

Hoewel de AU in haar nieuwe handvest dit strikte soevereiniteitsbeginsel afzwakt en ruimte creëert voor onder meer Afrikaanse interventies, blijkt de afkeer voor internationale bemoeienis diepgeworteld. Want, zo laat het huidige Strafhofgekibbel zien, Kagame en gelijkgestemden blijven pleiten voor ‘African solutions for African problems’. Stokpaardjes in hun anti-Strafhofretoriek blijven dan ook politieke onafhankelijkheid en territoriale integriteit.

Afstand
Dat de protesten tot dan toe mild zijn, blijkt in de jaren daarop. In 2009 tekenen de AU-lidstaten de zogenaamde ‘Sirte-verklaring’ waarin de AU haar leden expliciet oproept om niet langer samen te werken met de ICC. De AU stuurt hiermee openlijk aan op non-compliance, ofwel op het schenden van de verdragslanden hun verplichting om het Strafhof te steunen in onderzoeken en arrestaties. Verschillende Afrikaanse leden geven hier expliciet gehoor aan door, net als Zuid-Afrika dit weekend, Bashir te ontvangen.

Bovendien dienen zich twee nieuwe criticasters aan in de AU-arena: de Keniaanse president Kenyatta en zijn vicepresident Ruto. Naar aanleiding van hun vervolging verspreiden ze niet alleen de bekende anti-imperialistische kritiek –“ het Strafhof is een Westerse interventie in de Afrika’s nationale zaken”-, maar krijgen de heren de AU zelfs zo ver om een aparte bijeenkomst te organiseren om te bespreken wie er uit het verdrag wil stappen. Hoewel de massale walk out uitblijft, lukt het Kenyatta – wiens zaak inmiddels is opgegeven – wel om het Afrikaanse continent en haar machthebbers wereldwijd op de kaart te zetten.

Ook enkele andere Afrikaanse leiders spreken zich steeds openlijker uit tegen de ICC. Allen refererend naar de gemarginaliseerde positie van het continent en het verlangen naar de afrikanisatie van de continentale problemen en oplossingen. Zo noemde de Oegandese president het Strafhof “een instrument om Afrika te raken” en sneerde de Ethiopische leider dat “de rechtsvervolging is veranderd in een rassenjacht”. Dat Zuid-Afrika Bashir nu, vijf jaar na de Sirte-verklaring, niet uitlevert is dus niet gek. In tegendeel, dit was in de lijn der verwachting. Maar juist dat het niet gek is, voorspelt weinig goeds.

[[{“fid”:”40554″,”view_mode”:”default”,”fields”:{“format”:”default”,”field_file_image_alt_text[und][0][value]”:”Bashir kan nu rekenen op steun van de Zuid-Afrikaanse leider Zuma (l) en Rwandese staatshoofd Kagame (r)”,”field_file_image_title_text[und][0][value]”:”Bashir kan nu rekenen op steun van de Zuid-Afrikaanse leider Zuma (l) en Rwandese staatshoofd Kagame (r)”},”type”:”media”,”attributes”:{“alt”:”Bashir kan nu rekenen op steun van de Zuid-Afrikaanse leider Mugabe (l) en Rwandese staatshoofd Kagame (r)”,”title”:”Bashir kan nu rekenen op steun van de Zuid-Afrikaanse leider Mugabe (l) en Rwandese staatshoofd Kagame (r)”,”style”:”height:350px; width:466px”,”class”:”file-default media-element”}}]]

Afkalvend draagvlak
Door collectief tegen het Strafhof te spannen, zorgt de AU dat het draagvlak voor zowel internationaal crimineel recht als recht in het algemeen afkalft. Een onwenselijke ontwikkeling, zeker voor een continent dat kampt met vele crises en grove mensenrechtenschendingen.

Toch lijkt een antwoord op de criticasters in de AU niet binnen handen. Botswana heeft zich in de afgelopen jaren daadkrachtig opgesteld tegen de anti-Strafhof-rethoriek, maar is geen partij voor de Afrikaanse reuzen zoals Zuid-Afrika en Kenia. Ook de Gambiaanse aanklager Fatou Bensouda, aangesteld in 2012, heeft het Afrikaanse wantrouwen tegenover het Strafhof niet kunnen wegnemen.

Wiens problemen?
Waartoe een afbrokkelend draagvlak mogelijk kan leiden, is al terug te zien in de AU’s poging om zelf een continentale rechtbank op te zetten. Een mooi initiatief, zo lijkt het. Met de oprichting van zo’n gerechtshof tonen de Afrikaanse leiders niet de rug toe te keren aan rechtsorde an sich. Bovendien past het goed bij het verlangen het eigen heft in handen te nemen. Een goed staaltje ‘African solutions for African problems’ dus. 

Maar wie verder kijkt ziet haken en ogen aan deze rechtbank. Het is niet alleen de vraag of het de rechtsorde ten goede komt – zo’n orgaan ontwikkelen is een ingewikkeld, duur en traag proces –maar ook wat de Unie wil met de zogenaamde impunity clause die in het Protocol van de toekomstige rechtbank prijkt. Deze clausule stelt dat zittende staatslieden, zoals Bashir en Kenyatta, niet kunnen worden vervolgd tijdens termijn. Gegeven reden op papier: de vervolging van leider zou het overheidsfunctioneren en vredesprocessen kunnen dwarsbomen.

Een bijzonder kwalijke ontwikkeling. Voor de opbouw van de rechtsstaat en het roept de vraag op wie nu eigenlijk profijt heeft van deze ‘African Solutions’ en wiens ‘African problems’ worden opgelost. Het lijkt erop dat Afrikaanse leiders maar wat happig zijn om rebellen en andere criminelen naar Den Haag te sturen, en ondertussen andere regels op zichzelf toe te passen om vervolging te voorkomen.

Wie had het ook alweer over dubbele standaarden?