In de asielzoekersstroom naar Europa bewegen zich niet enkel vluchtelingen voort. Mogelijk reizen ook oorlogsmisdadigers mee die zoeken naar een veilige haven. Het is aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) om deze mensen eruit te pikken. In 2015 onderzocht de dienst daarom 170 zaken. Dat staat in een Kamerbrief van staatssecretaris Klaas Dijkhoff. Het resultaat: 30 vermoedelijke oorlogsmisdadigers en plegers van andere ernstige criminaliteit. Ook wel bekend als ‘1F’ers’, verwijzend naar artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties (VN).
Dossier 1FVluchteling of oorlogsmisdadiger? OneWorld duikt de komende weken in de wereld van het vluchtelingenrecht en neemt het omstreden artikel 1F onder de loep. Je vindt het dossier hier.
Er is veel te doen om de ‘1F'ers’ in Nederland. Tegenstanders van het huidige 1F-beleid noemen het beleid ‘inhumaan’ en vinden dat 1F’ers worden opgezadeld met ‘een levenslange straf’. Anderen vinden juist dat het huidige beleid niet ver genoeg gaat. Het zou ‘te soft’ zijn: de mazen in de wet zijn te groot en te veel misdadigers glippen er doorheen. Tijd om helderheid te scheppen. Wanneer krijg je een 1F-status, en wat zijn de gevolgen? We vragen het criminoloog Maarten Bolhuis (Vrije Universiteit).
Een ‘1F-er’: wat is dat?
Vluchtelingen kunnen op basis van het Vluchtelingenverdrag van de VN in een ander land asiel aanvragen. Maar als een asielzoeker in verband wordt gebracht met oorlogsmisdaden of niet-politieke misdaden, zoals moord of verkrachting, kan een land hem of haar asiel weigeren. Dat staat in artikel 1F. Dat geldt zowel voor asielzoekers die nog in de procedure zitten als voor erkende vluchtelingen die een verblijfsvergunning hebben. Een 1F’er is dus iemand die wetsartikel 1F krijgt ‘tegengeworpen’.
Bolhuis: “Het doel van 1F is om te voorkomen dat diegenen die verantwoordelijk zijn voor de gruwelijkheden die de vluchtelingenstroom veroorzaken, dezelfde bescherming krijgen als zij die recht hebben op bescherming als vluchteling. Ook wil je als land geen vluchthaven zijn voor oorlogsmisdadigers en criminelen die een ernstig misdrijf hebben gepleegd, zoals marteling.”
‘1F tegenwerpen’: wat wordt daarmee bedoeld?
Als er tijdens de asielprocedure vermoedens ontstaan dat de persoon in kwestie een dubieus verleden heeft, zet de IND de 1F-unit in. Een speciaal team dat in 2000 is opgericht om vast te stellen of asielzoekers mogelijk betrokken zijn geweest bij het plegen van oorlogsmisdaden in het land van herkomst. De 1F-unit begint dan een onderzoek. Hoewel dat simpel klinkt, is het dat in de praktijk zeker niet. “Het gaat om misdaden die zijn gepleegd in een ander land en in het verleden,” zegt Bolhuis. De medewerkers van de 1F-unit gebruiken bronnen zoals rapporten van mensenrechtenorganisaties en ambtsberichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken over het betreffende land. Maar vooral belangrijk is het verhaal van de asielzoeker zelf. Dat is vaak zowel de aanleiding tot nader onderzoek als een bron binnen dit onderzoek. Bolhuis: “Vermoedens dat iemand mogelijk een 1F’er is, ontstaan vaak op het moment dat iemand wordt gevraagd: Waarom ben je hier gekomen? Wat deed je voor werk?”
De IND moet bepalen of er voldoende reden is om aan te nemen dat iemand oorlogsmisdadiger is
Daarin schuilt een dilemma. Asielzoekers weten niet altijd wat er kan gebeuren met de informatie die zij geven tijdens een asielverhoor. Zij zijn zich er niet altijd van bewust dat wat ze vertellen tegen hen kan worden gebruikt. Het onderzoek dat aan de hand van deze verklaringen wordt gedaan, hoeft niet onomstotelijk te bewijzen dat de asielzoeker in kwestie schuldig is. De IND moet bepalen of er “ernstige redenen” zijn om te veronderstellen dat iemand schuldig is aan het plegen van oorlogsmisdaden of andere ernstige criminaliteit, niet of hij of zij in strafrechtelijke zin schuldig is. Als er ernstige redenen zijn, kan asiel worden geweigerd of, als iemand al een verblijfsvergunning heeft gekregen, kan deze worden ingetrokken. Vervolgens wordt de 1F’er, zo mogelijk, uitgezet naar het thuisland.
Oprichting 1F-unitNederland was eind jaren negentig een pionier met het oprichten van een gespecialiseerde 1F-unit. Tot dan toe werd er nog weinig actief gespeurd naar 1F’ers door EU-lidstaten. Dit ondanks het feit dat dit artikel al onderdeel is van het Vluchtelingenverdrag sinds het net na de Tweede Wereldoorlog werd opgesteld. Na 2000 hebben een aantal andere landen, zoals Duitsland, Engeland, Noorwegen en Zweden, ook een speciaal 1F-onderzoeksteam opgericht, naar Nederlands voorbeeld.
Oké, dus als je de 1F-status hebt word je teruggestuurd?
Ja en nee: 1F’ers moeten Nederland verlaten. Maar ze kunnen niet altijd worden uitgezet. Afgewezen asielzoekers worden niet uitgezet als zij mogelijk gevaar lopen in hun eigen land. Dat staat in artikel 3 van het Europees Verdrag tot het beschermen van de Rechten van de Mens (EVRM). Het gevolg: een juridisch ‘limbo’.
De rechten van 1F’ers in Nederland zijn zeer gelimiteerd. Bolhuis: “1F gaat over de vraag of iemand een vluchteling is of niet, maar als je in Nederland die status krijgt, gaat er een streep door alles. Je krijgt geen andersoortige verblijfsvergunning, geen mogelijkheid om te werken, jezelf te huisvesten, of wat dan ook. Deze mensen vallen tussen wal en schip.” Ook worden 1F’ers aangemerkt als ‘ongewenst’ of ontvangen ze een zogenaamd ‘inreisverbod’. Dit betekent dat zij binnen 24 uur verplicht zijn het land te verlaten. Als ze toch in Nederland blijven, zijn ze illegaal. Je kunt dan alleen nog aanspraak maken op basale medische zorg, rechtsbijstand en de ‘bed, bad en brood’-regeling. Volgens onderzoek van het ministerie voor Veiligheid en Justitie kunnen circa 30 procent van de 1F’ers niet (direct) worden uitgezet.
Wat betekent dit dan voor de 1F’er?
De meest basale onderdelen van het dagelijks leven zijn onmogelijk zonder verblijfsvergunning. Deze situatie van illegaliteit en onzekerheid kan jaren duren. De gevolgen van het onthouden van asiel kunnen groot kunnen zijn. “Iemand die een gevangenisstraf krijgt, staat na een aantal jaar weer buiten en kan zijn leven weer enigszins oppakken. Maar mensen die al bijna twintig jaar in de illegaliteit zitten hebben geen enkel uitzicht op verbetering in hun situatie. Ze ondervinden hierdoor vergaande fysieke en psychische gevolgen. Hoewel het vreemdelingenrecht geen straffende functie heeft, worden deze gevolgen in de praktijk wel als een straf ervaren,” zegt Bolhuis. Dit limbo is het voornaamste kritiekpunt op hoe Nederland het 1F-artikel invulling heeft gegeven. Andere EU-lidstaten laten zien dat er ook alternatieve oplossingen zijn voor het dilemma van niet-uitzetbare 1F’ers, zoals tijdelijke verblijfsvergunningen met het recht om te werken.
Hoeveel 1F’ers zijn er in Nederland?
In absolute aantallen is het geen grote groep. Elk jaar worden er gemiddeld 30 mensen geclassificeerd als 1F’er. Gemiddeld kan een derde hiervan niet worden uitgezet. De top vijf van landen waarvan het grootste aantal 1F’ers momenteel vandaan komt zijn Syrië, Eritrea, Nigeria, Soedan en Georgië. In het verleden ging dit ook vaak om mensen uit Afghanistan, Rwanda en voormalig Joegoslavië. Uit de meest recente cijfers blijkt dat vanaf de eerste tegenwerpingen in 1992 tot 1 januari 2016 aan in totaal zo’n 950 vreemdelingen artikel 1F is tegengeworpen. De grootste groep hierbij zijn de Afghanen. Op dit moment gaat het merendeel van de 1F-onderzoeken over Syriërs.
Nederland treedt dus streng op. Is dat erg?
Nederland wil natuurlijk geen vluchtelingenbescherming bieden aan mensen die daar geen recht op hebben. Maar doordat het meestal niet komt tot een strafrechtelijk proces, blijft het bij ‘ernstige vermoedens’. Maar wanneer spreek je daarvan? De criteria die hiervoor worden gebruikt moeten niet te soepel, maar ook niet te streng zijn. Bolhuis erkent dit dilemma: “Als je die categorie te smal maakt, glippen er mogelijk oorlogsmisdadigers door je net waarvan je eigenlijk niet wil dat ze er doorheen glippen. Dan zijn de mazen van het net dus te groot.” Maar het kan ook de andere kant op: “maak je de mazen van je net kleiner, dan zijn er gevallen waarvan je je kunt afvragen of het terecht is dat ze 1F krijgen.”
Als je in Nederland die status krijgt, gaat er een streep door alles
Of er sprake is van een ernstig vermoeden wordt in Nederland vastgesteld op basis van de ‘personal & knowing participation’ toets. Getoetst wordt of iemand op enige manier persoonlijk heeft deelgenomen aan misdrijven én heeft geweten of had moeten weten dat hij een misdrijf pleegde. Het persoonlijk deelnemen of plegen kan ook bestaan uit het faciliteren van misdrijven. Als je bijvoorbeeld in een gevangenis hebt gewerkt waar martelingen plaatsvonden, maar niet zelf mensen hebt gemarteld, kan dat voldoende zijn voor 1F. Niet alle 1F-tegenwerpingen zijn dus gebaseerd op direct daderschap.
Als je dan kijkt naar de gevolgen van 1F, ontstaat wederom een dilemma. Bolhuis: “Vaststaat dat het gaat om ernstige misdrijven. Maar de omstandigheden van het geval, zoals de mate van betrokkenheid, of de context waarin de misdrijven plaatsvonden, worden niet meegewogen. Een dienstplichtige militair in een totalitaire staat heeft niet dezelfde keuzevrijheid als iemand in een functionerende democratische rechtsstaat.” Voor de toepassing van 1F maakt dat niet uit: het wordt toegepast, of niet. “Als je 1F breed interpreteert en actief toepast, zoals in Nederland gebeurt, komt in sommige gevallen de vraag op of de gevolgen van 1F op de lange termijn nog opwegen tegen wat iemand wordt verweten. Moet je tegen alle 1F’ers die na 10 of 15 jaar nog steeds in Nederland zijn en niet weg kunnen, zeggen: je hebt hier geen bestaansrecht?”
Syrische 1F’ersHet risico bestaat dat Syriërs die nu 1F tegengeworpen krijgen hetzelfde lot staat te wachten als de Afghanen die hier soms al twintig jaar zijn. Nu komt het grootse deel van de vluchtelingen die in Nederland arriveren uit Syrië. Een verdeeld land waar verschillende partijen beroep doen op hun gelijk, vaak met geweld. Een land waar Nederland geen afgewezen asielzoekers naartoe mag uitzetten, omdat de voortwoedende oorlog dit te gevaarlijk maakt. Syrische asielzoekers die 1F tegengeworpen krijgen, vanwege hun verleden als soldaat van het Assad-regime of betrokkenheid bij een van de vele burgermilities bijvoorbeeld, zullen voorlopig niet uitgezet kunnen worden. De enige opties zijn dat zij vrijwillig het land verlaten of dat ze in het juridische limbo terecht komen waar anderen hen al in voorgingen: illegaal in Nederland, zonder perspectief op een normaal leven.
