De keuzes van Koenders

Als de beleidsdialoog een indicatie is, dan heeft de inspraak van het Zuiden vooral een symbolische functie Foto: Roel Burgler

Minister Koenders (Ontwikkelingssamenwerking) noemde het een ‘forse moderniseringsagenda’. Maar volgens Icco-directeur Jack van Ham zijn de plannen die de PvdA-minister afgelopen maand ontvouwde ‘eigenlijk alleen verrassend als je dit jaar begonnen bent met ontwikkelingssamenwerking’. Waarover hebben ze het precies?

De beleidsnota ‘Een zaak van iedereen’, die Koenders in 2007 uitbracht, telde drie landenprofielen en vier beleidsprioriteiten. Voor zijn hervormingsagenda voegde Koenders daar afgelopen maand in een toespraak op de Universiteit van Amsterdam vijf hoofdlijnen aan toe.

Allereerst zette hij alvast wat bollen in de grond die voorbij zijn eigen regeringsperiode pas tot bloei kunnen komen: in een volgend kabinet zou er, aldus Koenders, een minister voor Internationale Samenwerking moeten komen. Die moet zich bezighouden met hulp, vrede en veiligheid, handel en klimaat. ‘Het gaat mij om geïntegreerde zeggenschap over internationale publieke goederen.’ Waarbij, volgens de minister, ‘de armoedeagenda voorop moet blijven staan’. Het lijkt Koenders verstandig om dat debat rondom deze nieuwe superministerspost nu alvast te starten, zodat in het nieuwe kabinet een uitgewerkt voorstel op tafel kan komen. 

Ten tweede bepleitte Koenders een substantiële investering in groei en verdeling. Dat was ook al een van de vier beleidsprioriteiten van vorig jaar, maar dit krijgt nu blijkbaar nog wat extra aandacht. ‘Succesvolle landen zoals India, Zuid-Korea en China’, stelde de minister, ‘zijn juist mede door hulp zo ver gekomen als ze nu zijn. Moderne ontwikkelingssamenwerking kan als een hefboom worden gebruikt om onder moeilijke omstandigheden investeringen op gang te krijgen.’ Koenders denkt bijvoorbeeld aan het verbreden en vergroten van de PSOM-regeling (Programma Samenwerking Opkomende Markten, nu doorgestart als PSI: Private Sector Investment programme), de infrastructurele investeringen onder de ORET-regeling omvormen en een Millenniumdoelen-ondernemingsclub opzetten.

Verder wil de minister de strijd tegen corruptie intensiveren door scherpe eisen te stellen aan de begrotingssteun: ‘Er gaat geen cent naar corrupte regimes’, zei hij. Dat wil hij onder andere doen door via de ambassades in partnerlanden diegenen te ondersteunen die zich inzetten voor de opsporing en vervolging van corrupte ambtenaren. En door openheid te eisen wanneer er indicaties zijn van corruptie. Koenders riep op tot maatwerk, om zo te kunnen komen tot maximale effectiviteit. Dat betekent ook dat er meer aandacht komt voor nulmetingen en evaluaties na afloop, maar minder meetbureaucratie tijdens de uitvoering. Dat vraagt, stelde de minister, om een omslag binnen het ministerie: ‘Meer ambtelijk ondernemerschap en minder ambtelijk spel.’

Het laatste punt van de hervormingsagenda betreft de financieringskeuzes van het ministerie. Koenders wil resultaat en kwaliteit voorop stellen. Hij noemde dat ‘de hulpindustrie openbreken’. Dat betekent bijvoorbeeld dat de minister niet langer afzonderlijke Verenigde Naties-instellingen, waarvoor Nederland vaak een van de belangrijkste donoren is, wil financieren. Koenders wil investeren in gezamenlijke fondsen en effectiviteit belonen. Hoe dat precies zal gaan, staat in een nieuwe nota over het multilaterale kanaal die een dezer dagen verschijnt.   

Slimme suggesties
Maar ook de financiering van het particuliere kanaal gaat op de schop. De minister schetste bij de afsluiting van de beleidsdialoog in Den Haag wat de omtrek van de herzieningen gaat worden. De subsidies onder het huidige Medefinancieringsysteem (MFS) lopen nog tot en met 2010 en zijn toegekend onder de vorige minister. Hoe het volgende MFS-kader er precies gaat uit zien, wil de minister in de zomer van 2009 aan de Tweede Kamer presenteren. Het ministerie werkt er nu nog volop aan.

Zo is bijvoorbeeld nog niet duidelijk voor hoeveel jaar de financiering zal duren – de sector vraagt bij monde van branchevereniging Partos nadrukkelijk om ‘een basisinfrastructuur’ met meer zekerheid dan vier jaar, zodat er ook aan een langetermijnstrategie kan worden gewerkt, maar Koenders stelde in zijn toespraak dat er geen maatschappelijk draagvlak is voor hele lange regelingen. Ook wordt nog uitgezocht wat precies de  wettelijke verplichtingen zijn waaraan de verantwoording van de uitgaven moet voldoen.

Terecht, zo stelde de minister, is er kritiek op de verantwoordingsdruk van het huidige systeem. Hij riep OS-organisaties op om slimme suggesties te doen voor mogelijkheden binnen de regels. Partos vraagt bijvoorbeeld om visitatiecommissies, zoals in het onderwijs. Daar ging de minister in zijn presentatie niet op in. Wel zei hij de nadruk te willen verleggen van tussentijdse rapportages naar stevige eindevaluaties. ‘Zodat het duidelijk wordt wat er geïnvesteerd en geleerd is.’

Onduidelijk blijft voorlopig ook of de huidige eis overeind blijft dat de binnen het MFS gefinancierde organisaties zelf 25 procent van hun inkomsten van buiten het ministerie moeten aantrekken. Hoewel die eis volgens sommigen vooral leidt tot concurrentie in plaats van tot samenwerking, en Koenders er zelf als parlementariër geen voorstander van was, denkt hij er als minister genuanceerder over. ‘Ik begrijp van veel organisaties dat het eigenlijk niet zo’n punt is’ zei hij daarover.   

Versnippering
Wat verder naar voren komt uit de toespraken is het feit dat de minister met zijn financieringskeuzes een einde wil maken aan de versnippering. ‘Omdat die goede onderlinge afstemming in de weg staat’, maar ook ‘omdat de beheerslast van het financieren van een te groot aantal organisaties niet hanteerbaar is’ voor zijn ministerie. Er komt daarom een premie op samenwerking. Daarbij denkt de minister, zo benadrukte hij, niet per se aan fusies, maar aan innovatieve samenwerkingsverbanden ‘zoals de Schokland-akkoorden’ met het bedrijfsleven, migrantenorganisaties en kennisinstellingen. Koenders wil coalities die gezamenlijk een aanvraag kunnen indienen. De minister vermoedt dat hij na een eerste drempeltoets, waarvoor een kort voorstel kan worden ingediend, ongeveer dertig organisaties zal uitnodigen om een uitgewerkte aanvraag in te dienen. Voor de MFS-ronde 2007-2010 dienden in totaal  119 hulporganisaties een gedetailleerde aanvraag in (waarvan zestien samenwerkingsverbanden).

Hoewel bijna alle spelers in de sector de analyse delen dat er te veel versnippering is, en te weinig samenwerking, zien veel van de betrokkenen behoorlijk wat beren op de weg. Branchevereniging Partos wijst op het grote belang van variëteit en diversiteit, omdat de wereld niet eenduidig is. Jan Bouke Wijbrandi, tot voor kort directeur campagnes van Oxfam Novib, denkt dat de gevraagde schaalvergroting ‘tegen de huidige maatschappelijke tendens ingaat. Het wordt’, zo stelt hij, ‘op deze manier straks wel heel erg makkelijk schieten voor het cynische parlement en de media.’ Volgens Daniëlle Hirsch van Both ENDS ‘zou coalitievorming kunnen leiden tot verlies van slagkracht en flexibiliteit’.

Koenders gaf toe dat daar een spanningsveld ligt. ‘Maar u hoeft niet te fuseren – u kunt ook denken aan hele andere vormen van samenwerking. Hele goede kleine organisaties kunnen blijven bestaan door samen te werken. Daar krijgen ze ook meer slagkracht van.’ Cily Keizer, directeur van lobby-organisatie Wemos, vindt de versnippering ‘inderdaad heel heftig hier in Nederland. In het veld werken we allemaal veel makkelijker samen. Maar ik vrees dat de kracht en deskundigheid van onze niche in de lobby verdwijnt als we in een groter verband opgaan.’  

Lapmiddel
Een andere nadrukkelijke financieringsvoorwaarde die Koenders in Den Haag presenteerde wordt ‘de zuidelijke vertegenwoordiging in het bestuur’. Dat moet nadrukkelijk niet een medewerker van een gefinancierde partnerorganisatie zijn – dat zou trouwens ook niet mogen volgens de keurmerknormen voor de fondsenwerving. Dat roept nogal wat vragen op. ‘Is het geen lapmiddel?’ vroeg een van de aanwezigen. ‘Het gaat’, aldus Koenders, ‘om méér dan consultatie. Het gaat om zichtbaar meebesturen.’

Als de door het ministerie georganiseerde beleidsdialoog een indicatie is, dan heeft de zuidelijke stem vooral een symbolische functie. De hele beleidsdialoog was immers in het Nederlands. Net als de presentaties van de minister. Niet erg toegankelijk, dus, voor buitenlanders. Het vriendelijke dankwoord van de  Afrikaanse deelnemer, die tijdens de vragenronde in Den Haag in aarzelend Engels zijn blijdschap uitsprak dat hij aanwezig mocht zijn, werd er des te pijnlijker door.

Maar Koenders gaf aan dat hij het MFS, in tegenstelling tot de huidige regeling, open wil stellen voor aanvragen van regionale en zuidelijke organisaties. ‘Die zijn namelijk, mede dankzij de ondersteuning die ze hebben gekregen, inmiddels zeker zo sterk als de noordelijke ngo’s. Hoewel dat onderscheid misschien ook wel weer niet helemaal past in de huidige geglobaliseerde netwerksituatie’, voegde hij daaraan toe.

‘De staat is terug’, stelde Koenders, ‘maar macht heeft tegenmacht nodig.’ Die tegenmacht wil hij in de toekomst behalve via de medefinancieringsorganisaties ook meer gaan ondersteunen door kritische lokale ngo’s te financieren via de Nederlandse ambassades.

Godelieve van Heteren, directeur van Cordaid en zelf tot voor kort lid van de Tweede Kamer voor de PvdA, mist in dit beleidsonderdeel de politieke dimensie. ‘Het is een volstrekte onderschatting van de werkelijkheid. In onze eigen Tweede Kamer worden al wekelijks vragen gesteld over de wenselijkheid van overheidssteun aan organisaties die onze eigen overheid bekritiseren. Dat is in het Zuiden echt niet anders. De ambassades zijn verantwoordelijk voor het bilaterale beleid, voor de glijmiddelmacht. En ambtenaren worden elke drie jaar overgeplaatst terwijl ze op buitengewoon kwetsbare, complexe politieke dossiers zitten. Bovendien komt er een forse reorganisatie aan en moeten de taken straks met veel minder ambtenaren worden uitgevoerd. Ik vind het maar zéér de vraag of de ambassades hiervoor dan een geschikt kanaal zijn.’   

Twintig artikelen
In de begrotingsbehandeling, die een paar dagen later werd gehouden, gingen een groot deel van de spreektijd en de interrupties niet zozeer over het beleid van de minister. Daarvoor bleek bijna terloops brede steun te bestaan. Het vuur van het debat werd vooral besteed aan een dialoog tussen VVD-woordvoerder Boekestijn en de andere partijen. Tot irritatie van de woordvoerders van de regeringspartijen diende Boekestijn zijn voorstel om een miljard euro te bezuinigen op de hulp pas in de tweede ronde in, waardoor zijn concrete inbreng naar hun mening niet voldoende kon worden bediscussieerd. ‘Ik heb zeker twintig artikelen in de kranten gepubliceerd de afgelopen maanden’, pareerde hij. ‘Niemand heeft zoveel ideeën als ik – waarom reageert u dáár nooit op?’ Het voorstel werd uiteindelijk niet aangenomen.

Het andere zwaartepunt van de discussie in de Kamer lag bij de term die de minister hanteerde om zijn laatste hervormingspunt te duiden: ‘de hulpindustrie openbreken’. Een groot aantal woordvoerders liet weten zich te storen aan de term hulpindustrie, omdat dat een negatieve, denigrerende connotatie zou hebben, en daarmee ‘koren op de molen van de critici’ zou zijn. De minister liet weten dat niet zo te bedoelen en vond de reacties ‘een tikkeltje overgevoelig’. Hij stelde dat hij geenszins afbreuk wilde doen aan de waarde van ontwikkelingsorganisaties.

Het bezuinigingsvoorstel van Boekestijn noemde hij ‘immoreel, onverantwoord en ineffectief’. Helemaal toen bleek dat de VVD’er op alle middenveldorganisaties wilde bezuinigen, met uitzondering van die waar de VVD zelf bij betrokken is. Voor het overige betoonde Koenders zich zeer ingenomen met de brede steun voor zijn beleid en moderniseringsagenda.