‘Hoog tijd om de wet te veranderen,’ zei Mark Rutte in 2007 als toenmalig staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in reactie op een uitspraak van de Haarlemse rechtbank. Hij bedoelde daarmee dat hij vond dat etnisch profileren wettelijk mogelijk moest worden. De rechtbank oordeelde namelijk dat de gemeente Haarlem schuldig was aan rassendiscriminatie, omdat die specifiek onderzoek deed naar Somalisch-Nederlandse bijstandsontvangers.
Rutte was een belangrijke aanjager van dat onderzoek: hij riep al in 2003 gemeenten op om Somalische-Nederlanders extra streng te controleren op bijstandsfraude. Ook gaf hij een handige tip over hoe hun afkomst kon worden achterhaald: door te selecteren op geboorteplaats. Met succes, want in 2004 begon de gemeente Haarlem daadwerkelijk met een onderzoek dat in de wandelgangen ‘het Somaliëproject’ zou gaan heten.
Gevaren van etnisch profileren
In de afgelopen 15 jaar is de wet inderdaad veranderd, maar niet zoals Rutte wilde. In plaats van een vrijbrief voor etnisch profileren, is er iets meer bewustzijn gecreëerd over de gevaren ervan. Sinds 2014 mag een tweede nationaliteit niet langer worden opgenomen in de Basisregistratie Persoonsgegevens. Ook houdt sinds 2018 de Autoriteit Persoonsgegevens toezicht op de naleving van de AVG (Algemene verordening gegevensbescherming). Bovendien moeten overheidsinstanties en andere publieke organisaties een functionaris gegevensbescherming aanstellen.
Maar in de praktijk is etnisch profileren nog
heel goed mogelijk. Zo blijkt dat gemeenten gewoon gebruik maken van oude gegevens om iemands tweede nationaliteit te achterhalen, de Autoriteit Persoonsgegevens is zwaar onderbemand, en de functionarissen gegevensbescherming kunnen niet altijd zo kritisch zijn als ze willen, omdat ze in dienst zijn van de organisatie waarop ze toezicht houden. Bovendien staat de geboorteplaats nog in de basisregistratie, dus de tip van Rutte in 2003 kan probleemloos gebruikt worden voor risicoprofilering, bijvoorbeeld bij bijstandsfraudeonderzoek. Is het daarmee wachten op het volgende ‘Somaliëproject’?
Volgens advocaat Pim Fischer, die vele Somalische cliënten bijstond en de zaak rond ‘het Somaliëproject’ aan het rollen bracht, was de ellende na 2007 zeker niet voorbij. In de jaren daarna ontving hij meermaals Somalische cliënten die hun bijstandsuitkering verloren of wiens aanvragen werden afgewezen wegens vermoeden van fraude. Hij vermoedde discriminatie, maar spande geen rechtszaken aan om dat te bewijzen, want de cliënten kregen na een bezwaarprocedure alsnog hun uitkering.
“
Geboorteplaats is in het bijstandsrecht totaal niet relevant
Tijdens een van deze procedures in 2015 bleek in een document van de gemeente de volgende zin te staan: ‘Ambtshalve is het bekend dat het voorkomt dat mensen uit de Somalische bevolking in Nederland een uitkering ontvangen en feitelijk in Engeland woonachtig zijn.’ Dat vermoeden was ook de grond voor de fraudejacht destijds in 2004. Toen Fischer de gemeente vroeg waar dat op was gebaseerd, werd verwezen naar
een artikel in
Trouw uit 2006. De gemeente ontkende overigens dat er discriminatie in het spel was, want het was slechts één van de redenen dat ze die persoon van fraude verdachten; er waren ook concrete redenen, zo bleek hij daadwerkelijk een adres in Engeland te hebben.
Alleen noodzakelijke gegevens
Fischer staat veel cliënten met allerlei achtergronden bij in procedures over hun bijstandsuitkering. En regelmatig ziet hij dat gemeenten bij een uitkeringsaanvraag vragen naar de geboorteplaats van een cliënt. Dat is vreemd, vindt hij. “Geboorteplaats speelt geen enkele rol in het bijstandsrecht, het is totaal niet relevant. Ik heb gemeenten vaak gevraagd om op te houden met het registreren van geboorteplaats, omdat het een rol kan spelen in de beoordeling van de cliënt. Maar ze houden vol dat dat niet zo is.”
Een woordvoerder van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) laat weten dat gemeenten in principe helemaal niet naar geboorteplaats vragen bij een uitkeringsaanvraag, wel naar geboortedatum en adres. Maar uiteindelijk is elke gemeente verantwoordelijk voor haar eigen beleid. Op de vraag wat de regels zijn rondom het opvragen van geboorteplaats en andere persoonsgegevens, antwoordt de VNG-woordvoerder dat we die vraag aan de wetgever moeten stellen, en niet aan een uitvoerende organisatie zoals een gemeente.
“
Gemeenten hebben ‘datahonger’. Mensen krijgen enorme vragenlijsten over hun gezinssituatie en financiën
In de wet Basisregistratie Personen en de AVG staan geen beperkingen voor het registreren van geboorteplaats, zoals sinds 2014 het geval is voor een ‘vreemde nationaliteit’. Wel mogen overheidsinstanties en andere organisaties in principe alleen persoonsgegevens opvragen die noodzakelijk zijn. Wanneer iemand bijvoorbeeld een uitkering aanvraagt, mag de gemeente alleen die gegevens registreren die nodig zijn om de aanvraag te beoordelen.
Maar wat is ‘noodzakelijk’? Volgens Nadia Benaissa, voormalig functionaris gegevensbescherming en juridisch beleidsadviseur bij privacy-organisatie Bits of Freedom, is het algemeen bekend dat gemeenten, zeker in het sociaal domein, een enorme ‘datahonger’ hebben. “Dus of het nou gaat om een uitkering, schuldhulpverlening of maatschappelijke ondersteuning: mensen krijgen gigantische vragenlijsten over hun gezinssituatie, financiën, en persoonsgegevens. En vervolgens worden die gegevens intern uitgewisseld. Gemeenten kunnen goed beargumenteren waarom dat allemaal heel handig is. Bijvoorbeeld dat het voor cliënten zelf ook fijn is om alles in één keer door te geven, in plaats van telkens opnieuw een vragenlijst in te vullen. Dat klinkt nobel, maar het is hartstikke onrechtmatig want de AVG-wet zegt: vraag alleen datgene op wat noodzakelijk is.”
Vooroordelen spelen een rol
Benaissa verwijst naar een
onderzoek van de Autoriteit Persoonsgegevens uit 2016, waaruit blijkt dat de 41 onderzochte gemeenten veel te veel persoonsgegevens verzamelen over mensen die bij de sociale dienst aankloppen. Sterker nog: volgens het onderzoek weten ambtenaren zelf niet waarom ze al die gegevens verzamelen en welke privacyregels er eigenlijk gelden.
“
Als in een gemeente zóveel gegevens worden uitgewisseld, wordt etnisch profileren erg makkelijk gemaakt
Door zóveel gegevens worden uit te wisselen binnen een gemeente, wordt etnisch profileren erg makkelijk gemaakt, zegt Benaissa. “In de praktijk kunnen culturele, etnische of religieuze vooroordelen een rol spelen in de inschattingen van ambtenaren. En als één ambtenaar een verkeerde inschatting maakt, wordt dat al snel gedeeld met ambtenaren bij andere instanties, waardoor het zich vermenigvuldigt.”
Niet alleen kan en mag geboorteplaats dus gewoon geregistreerd worden, eerdere gerechtelijke uitspraken laten zelfs zien dat selecteren op buitenlandse geboorteplaats in sommige situaties is toegestaan. “De wet geeft gemeenten een hele ruime bevoegdheid om onderzoek te doen naar bijstandsfraude,” zegt Benaissa. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak van een Utrechtse rechtbank in 2018. De gemeente Utrecht had vermogensonderzoek uitgevoerd in Turkije, waaruit bleek dat daar onroerende zaken zoals huizen geregistreerd waren op de naam van bijstandsgerechtigden in Nederland. Deze mensen verloren hun uitkering en moesten die terugbetalen.
De gemeente stelde risicoprofielen op met meerdere criteria, waaronder een buitenlandse geboorteplaats. Verder ging het om mensen die een lopende uitkering ontvingen en sinds 2010 langer dan 28 dagen in het buitenland waren geweest. Uit die groep werd steekproefsgewijs geselecteerd wie er onderzocht zou worden.
De rechtbank oordeelde, op basis van eerdere uitspraken, dat instanties bepaalde groepen mogen selecteren – ook op geboorteplaats – wanneer dat nodig is om tijd en geld te besparen, zeker omdat onderzoek in het buitenland erg kostbaar en tijdrovend is. Discriminatie mag niet, maar in dit geval waren de criteria voldoende ‘relevant en objectief’ om het onderscheid te rechtvaardigen. Bovendien werd er niet geselecteerd op één specifiek geboorteland, maar werden alle mensen met een buitenlandse geboorteplaats gescheiden van mensen met een Nederlandse geboorteplaats. Ook speelden er nog andere selectiecriteria mee, én werd er vervolgens met een steekproef gewerkt.
“
Individuen als fraudeurs bestempelen, zonder concreet vermoeden van fraude, mag niet
Volgens Benaissa mocht deze vorm van risicoprofilering wel, omdat er concrete vermoedens van fraude waren en er een brede steekproef werd genomen. “Maar wat de belastingdienst deed bij de toeslagenaffaire, en wat ook veel gemeenten doen, is risicoprofielen opstellen op basis van allerlei algoritmes. Zo worden individuen als mogelijke fraudeurs bestempeld, zonder een concreet vermoeden van fraude: dát mag meestal niet.” Ook in het geval van het Somaliëproject was dat een belangrijke reden om de gemeente op de vinger te tikken: de rechter vond dat Haarlem niet kon onderbouwen dat er grootschalige fraude plaatsvond onder mensen van Somalische afkomst, anders was de uitspraak misschien anders geweest.
Probleem voor de rechtsstaat
De kans is groot dat etnisch profileren op alle niveaus van de samenleving plaatsvindt,
zei de nationale ombudsman in mei 2020 tegen
NRC Handelsblad: bij de belastingdienst, bij het UWV, bij gemeenten. Recentelijk
besloot de Tweede Kamer dan ook om een parlementair onderzoek in te stellen naar de fraudeopsporing van uitvoeringsorganisaties. Onder andere het Inlichtingenbureau wordt onder de loep genomen: dit bureau ondersteunt gemeenten bij onderzoek naar bijstandsuitkeringen, door alle informatie op één plek te verzamelen en indien nodig door te geven. Het onderzoek richt zich op zwarte lijsten, algoritmes, het gebruik van nationaliteit en in hoeverre er sprake is van etnische profilering.
“
Gemeenten kijken naar postcodes om extra controles uit te voeren in wijken waar veel mensen van kleur wonen
Fischer is niet optimistisch, hij hoopte dat er na het toeslagenschandaal een kentering zou plaatsvinden, ook in zijn vakgebied. De Raad van State heeft het beleid van de Belastingdienst namelijk jarenlang goedgekeurd. “Die uitspraak in 2007 over het Somaliëproject was een uitzondering; vaak dekken rechters het beleid van de overheid, terwijl het hun taak is om de macht te controleren. Maar er zijn ook rechters die zien dat dit een probleem is voor de rechtsstaat.”
Ook Benaissa blijft kritisch: het gebruik van (dubbele) nationaliteit bij fraudebestrijding wordt dan wel steeds meer een taboe, maar er kan ook op andere etnische factoren, zoals een buitenlandse geboorteplaats, worden geselecteerd. “En waar ik me vooral druk over maak is dat er steeds meer aan indirecte etnische profilering wordt gedaan. Gemeenten kijken bijvoorbeeld vaak naar postcode, om extra controles uit te voeren in wijken waar veel mensen van kleur wonen. Daar baart me zorgen, zeker als je kijkt naar de obsessie van de overheid om fraude op te sporen bij mensen met een heel laag inkomen.”
