Het klinkt zo simpel: ‘Uitgeprocedeerde asielzoekers hebben alle procedures doorlopen’ en ‘moeten terugkeren naar hun land van herkomst’. Zoals de VVD het opschrijft in haar verkiezingsprogramma, lijkt er geen enkele reden waarom er in Nederland duizenden ongedocumenteerde mensen wonen. De partij wil daarom geen cent meer besteden aan hun opvang en hun aanwezigheid zelfs strafbaar te maken.
Toch ligt dat iets ingewikkelder: er zijn allerlei redenen waarom ongedocumenteerde mensen niet terug willen, durven of kúnnen – en sommigen blijken ook het recht hebben om te blijven. De discussies daarover spelen rond elke verkiezingen op. Dit jaar komt daarbij dat steeds meer partijen voor restrictief migratiebeleid zijn, wat grote gevolgen kan hebben voor (het aantal) ongedocumenteerde mensen in Nederland en Europa. Welke plannen zijn gestoeld op feiten – en welke op onderbuikgevoel?
Dit artikel is het laatste uit een drieluik over de feiten en fictie die rondom de verkiezingen de ronde doen over asiel en migratie. OneWorld maakte het drieluik in samenwerking met Ben & Jerry’s. Ben & Jerry’s bood de redactie van OneWorld de financiële middelen om uitgebreid in de thematiek te duiken, maar bemoeide zich niet met de inhoud.
Precieze cijfers over het aantal ongedocumenteerde mensen in Nederland zijn lastig te krijgen. Volgens het ministerie van Justitie en Veiligheid waren het er in 2018 naar schatting om 23.000 tot 58.000 mensen. Dat zijn niet allemaal afgewezen asielzoekers; de grootste groep bestaat uit ongedocumenteerde arbeidsmigranten. Maar de politieke plannen richten zich voornamelijk op afgewezen asielzoekers.
Voor overwegend rechtse partijen is het simpel: deze mensen moeten terug naar hun land van herkomst. Die partijen willen geen woorden of geld verspillen aan opvang of begeleiding, behalve misschien aan ‘vrijwillige terugkeer’ – wat soms daadwerkelijk vrijwillig is en soms betekent dat gedwongen uitzetting al op tafel ligt, en iemand daarom maar vrijwillig vertrekt. Punt is: iemand terugsturen ‘lukt’ vaak niet, om uiteenlopende redenen. Vandaar dat partijen hameren op beleid dat ervoor zorgt dat terugsturen wél een optie is.
Niet kunnen of willen terugkeren
Zo gaat er veel aandacht naar landen van herkomst, zoals Marokko of Algerije, die momenteel niet of moeizaam meewerken aan (gedwongen) terugkeer. Veel partijen willen overeenkomsten sluiten waarbij het herkomstland iets krijgt in ruil voor terugname, zoals meer mogelijkheden voor werk- en studiemigratie uit die landen. Dat is niet uit de lucht gegrepen: onder meer de Adviesraad Migratie en het wetenschappelijk onderzoekcentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid (WODC) hebben eerder aanbevolen om zulke overeenkomsten te sluiten.
Artikel gaat verder onder het kader.
Voor dit artikel nam OneWorld de verkiezingsprogramma’s door van de tien partijen die volgens recente Ipsos-peilingen de grootse worden bij de Tweede Kamerverkiezingen in november 2023: VVD, NSC, GL/PvdA, PVV, BBB, D66, PvdD, SP, CU en CDA. In enkele gevallen was nog geen definitief verkiezingsprogramma beschikbaar. In die gevallen is gekeken naar het conceptprogramma. Voor een selectie van de relevante partijplannen: zie de infographic verderop en het kader onderaan.
Werkvergunningen kunnen een uitkomst zijn voor de migranten die nu onveilige routes nemen, voor ongedocumenteerde mensen en voor sectoren met personeelstekorten, vindt ook hoogleraar Migratierecht Tesseltje de Lange. “In Duitsland kunnen ongedocumenteerde mensen al naar de status van arbeidsmigrant ‘switchen’ als ze werk krijgen. Dat biedt hen kansen, en als land bespaar je jezelf een kansloze terugkeerprocedure met alle kosten van dien.” Toch is ze sceptisch over het inzetten van zulke vergunningen als vorm van ‘terugkeerbeleid. “Er is geen hard bewijs dat zulke afspraken werken, het blijft meestal op de tekentafel liggen. En het getuigt niet echt van een eerlijke en evenwichtige samenwerking; je zegt samen te willen werken aan meer kansen en toekomstperspectief voor mensen, vervolgens gebruik je dat als stok om mee te slaan.”
Voor de asielzoekers die wel terug willen, maar dat niet kunnen, bestaat in principe een zogeheten buitenschuldprocedure: als je kunt bewijzen dat je niet weg kán, krijg je een verblijfsvergunning. “Maar het gros van de mensen die dat probeert te bewijzen, krijgt geen vergunning”, zegt Robin van Oene van het ASKV Steunpunt Vluchtelingen. “Er gelden heel restrictieve regels en als je niet aan de juiste documenten kunt komen, wordt dat gezien als ‘niet meewerken’. Bij de enkelen die het wel lukt, duurt het proces jaren.”
In de praktijk zijn het vaak mensen met een onbekende nationaliteit of staatloze personen, zoals Palestijnen of Rohingya – minderheden die in hun land van herkomst al amper rechten hadden. Er zijn ongeveer 5.280 mensen geregistreerd als staatloos en 26.230 als ‘nationaliteit onbekend’ in Nederland; vele anderen staan niet geregistreerd. Het standpunt van het ASKV is dan ook dat staatloosheid moet leiden tot een verblijfsvergunning, zoals CU en PvdD in hun verkiezingsprogramma voorstellen.
Artikel gaat verder onder de infographic. Een uitgebreidere uitleg van de relevante partijplannen tref je in het kader onder aan het artikel.
Infographics: Karen Paalman
Detentie versus opvang
Onder het terugkeerbeleid valt ook de vreemdelingendetentie; in theorie het ‘laatste redmiddel’, maar in de praktijk wordt het veelvuldig ingezet. Nederland kent drie detentielocaties: één in Rotterdam voor volwassen mannen, een gezinslocatie in Zeist en grensdetentie op Schiphol. Volgens de Dienst Justitiële Inrichtingen is vreemdelingendetentie geen gevangenis, omdat ze een ruime bezoekregeling hebben, overdag toegang tot buitenlucht en een ‘dagprogramma’.
Hevien Dahly van het Meldpunt Vreemdelingendetentie ziet dat anders: “Het is een gevangenis. Je hebt zelfs nog minder kansen en vrijheden dan in een normale gevangenis; je mag niet studeren of werken, er is amper dagbesteding, geen bibliotheek.” Kinderen en hun ouders mogen maximaal twee weken in detentie verblijven; anderen niet meer dan 18 maanden; de gemiddelde detentieduur is 44 dagen. Officieel mag iemand alleen worden opgesloten als ‘zicht op uitzetting’ is, maar vaak wordt dat pas getoetst nádat iemand is vastgezet. “Dat toetsen kan snel gaan, maar er zijn ook mensen die maanden vastzitten voordat blijkt dat er geen wettelijke basis is”, zegt Dahly. Ook kan dezelfde persoon meermaals in detentie worden gezet – wat ook vaak gebeurt.
Dahly merkt dat de beeldvorming rond vreemdelingendetentie zich vooral richt op overlastgevers. “Maar het gros van de mensen heeft niets verkeerd gedaan, behalve ongedocumenteerd zijn. Sommigen wonen en werken hier al jaren, hebben een gezin. Toch word je als een crimineel behandeld. De dag voordat je wordt uitgezet – gedwongen óf vrijwillig – wordt je vaak in isolatie geplaatst, voor het geval je jezelf iets zou aandoen.”
In 2022 werden 2.920 mensen in detentie geplaatst; 2.090 mensen verlieten Nederland vanuit detentie, waarvan 1300 gedwongen. Ook bij detentie blijft het grootste obstakel een gebrek aan medewerking van de migrant of het herkomstland. Ongedocumenteerde mensen vaker of langer opsluiten is daarvoor geen oplossing, staat in een rapport van de Adviesraad Migratie. De Adviesraad schrijft ook dat de overheid nog weinig experimenteert met andere maatregelen, zoals een meldplicht, een borgsom, garantstelling of het innemen van reisdocumenten. CU, D66 en GL/PvdA willen dat meer gaan doen; CU pleit ook voor meer activiteiten in detentie en een einde aan isolatie. NSC wil juist sneller inzetten op detentie.
Het is opvallend dat de VVD ook de pilot met de Landelijke Vreemdelingenvoorziening (LVV) wil stopzetten. Dat zijn plaatsen in vijf steden waar ongedocumenteerde mensen onderdak kunnen krijgen en begeleid worden naar een oplossing voor hun verblijfsstatus: vrijwillige terugkeer, migratie naar een ander land óf een herhaalde asielaanvraag. Ondertussen krijgen ze daar 24-uursopvang en dagbesteding. “Door die stabiliteit gaat de juridische ondersteuning goed; veel mensen die via de LVV een herhaalde asielaanvraag volgen, krijgt zo’n 80 procent toch nog een asielstatus”, zegt Petra Schultz van het ASKV. Van de mensen die in 2022 de LVV uitstroomden, was voor 62 procent het proces afgerond: daarvan kreeg 83 procent verblijfsrecht, 17 procent ging vrijwillig terug. D66, CU, GL/PvdA en PvdD willen de LVV-pilot landelijk uitbreiden.
Artikel gaat verder onder de ingesloten podcast.
Meer dan 50.000 mensen in Nederland zijn ongedocumenteerd. Hoe ziet hun leven eruit? Nadine (nu ongedocumenteerd) en Mo (niet langer ongedocumenteerd) doen hun verhaal (24 minuten). Een podcast door City Rights Radio i.s.m. Here to Support. Ook te beluisteren op Spotify.
Het nadeel: voor mensen die geen gebruik kunnen maken van de LVV, omdat er geen perspectief is op terugkeer of een herhaalde asielaanvraag, is er verder niets. Ongedocumenteerde mensen – arbeidsmigranten zonder papieren en afgewezen asielzoekers – hebben geen toegang tot de reguliere daklozenopvang. Alleen de PvdD wil dat veranderen.
De Dublinregeling
Een grote groep ongedocumenteerde mensen valt onder de Dublinregeling. Volgens die regeling is het eerste EU-land dat een asielzoeker registreert, verantwoordelijk voor de asielaanvraag. In de praktijk zijn dat voornamelijk Italië, Griekenland en Spanje. “ Maar Italië heeft geen opvangcentra voor de Dublingroep, Griekenland een heel gebrekkig functionerend asielsysteem”, zegt Van Oene. Dus weigeren veel asielzoekers vanuit Nederland terug te keren naar die landen. De eerste zes maanden hebben ze recht op opvang in Nederland, maar velen slaan op de vlucht als uitzetting dichterbij komt. Na een termijn van nog een jaar kan er wel asiel worden aangevraagd in Nederland.
De Dublinregeling is dus een voorbeeld van hoe restrictief asielbeleid mensen ongedocumenteerd maakt, zegt Petra Schultz van het ASKV. “Hoe moeilijker het is om asiel te krijgen, hoe meer mensen ongedocumenteerd zijn.” Een ander voorbeeld: in 2019 werd de discretionaire bevoegdheid afgeschaft. Daarmee kon de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in schrijnende omstandigheden beslissen dat iemand een verblijfsvergunning krijgt. De CU, D66 en GL/PvdA willen de discretionaire bevoegdheid herinvoeren.
Artikel gaat verder onder het kader.
Migrant, asielzoeker, statushouder (en ‘expat’)
Taal beïnvloedt de beeldvorming – en veel termen rond asiel en migratie geven een vertekend beeld van de werkelijkheid.
De termen ‘migranten’ en ‘asielzoekers’ worden vaak door elkaar gebruikt, maar het aantal migranten is véél groter dan het aantal asielzoekers. Van alle migranten die naar Nederland kwamen in de laatste tien jaar was zo’n 12 procent asielzoeker en/of familie.
‘Statushouder’ en ‘asielzoekers’ – hebben heel andere rechten en plichten, zeker qua werk. Asielzoekers zijn mensen die nog wachten op een beslissing van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND); als zij erkend worden als vluchteling, mogen ze blijven. In de tussentijd gelden er strenge regels, waardoor ze moeilijk kunnen werken. Statushouders hebben al een verblijfsvergunning. Zij mogen werken, maar moeten tegelijkertijd verplicht inburgeren.
Economisch migranten zijn mensen die vrijwillig migreren vanwege werk; arbeidsmigranten vallen hieronder, dat zijn volgens de Nederlandse overheid mensen die tijdelijk hierheen komen om te werken. Kennismigranten zijn een type arbeidsmigrant: zij zijn theoretisch opgeleid en verdienen vaak aanzienlijk meer dan andere arbeidsmigranten. ‘Expat’ is een onofficiële term voor kennismigrant. In de praktijk wordt er sneller gesproken van ‘expats’ als het om witte migranten gaat.
De VVD wil iedereen die Europa ‘illegaal’ bereikt verbieden om überhaupt asiel aan te vragen – wat in strijd is met het Vluchtelingenverdrag. Wat de partij er niet bij zegt, is dat het nagenoeg onmogelijk is om Europa legaal te bereiken als vluchteling. Experts pleiten al jaren voor meer legale migratieroutes, zoals humanitaire visa of werkvergunningen voor niet-EU-burgers. Ook PvdD, D66, GL/PvdA en CU willen meer legale routes. Het valt op dat sommige partijen (CU en GL/PvdA) die vóór meer legale migratie zijn, toch meegaan in een ander voorstel dat enkele jaren terug ondenkbaar was: asielprocedures aan de EU-buitengrenzen.
De VVD wil iedereen die Europa ‘illegaal’ bereikt verbieden om überhaupt asiel aan te vragen – wat in strijd is met het Vluchtelingenverdrag. Wat de partij er niet bij zegt, is dat het nagenoeg onmogelijk is om Europa legaal te bereiken als vluchteling. Experts pleiten al jaren voor meer legale migratieroutes, zoals humanitaire visa of werkvergunningen voor niet-EU-burgers. Ook PvdD, D66, GL/PvdA en CU willen meer legale routes. Het valt op dat sommige partijen (CU en GL/PvdA) die vóór meer legale migratie zijn, toch meegaan in een ander voorstel dat enkele jaren terug ondenkbaar was: asielprocedures aan de EU-buitengrenzen.
Maar NSC en BBB gaan nog een stap verder: zij willen procedures in veilige landen buiten Europa. Het ASKV maakt zich daar ernstig zorgen over. Schultz: “Krijgen asielzoekers dan nog rechtsbijstand? Kunnen ze nog herhaalde asielaanvragen doen? Wat als ze in dat land ongedocumenteerd achterblijven? En blijft het echt bij veilige landen? Dat vertellen die partijen er allemaal niet bij.” Van Oene: “Je ziet het ‘grip op migratie’-narratief zich als een olievlek over de partijen verspreiden. Dat is zorgwekkend.”
Zie hieronder ten slotte een uitgebreidere selectie van de partijplannen over asiel en werk.
Politieke plannen voor ongedocumenteerde mensen
Een selectie van de relevante partijplannen.
VVD: Terugkeer bevorderen met intensieve begeleiding, een meldplicht en bewaring als iemand niet meewerkt. Na afwijzing geldt een terugkeerbesluit in de hele EU. De financiering van de LVV wordt stopgezet. Ongedocumenteerd verblijf wordt strafbaar gesteld en het faciliteren van illegaal verblijf door gemeenten wordt verboden. Iedereen die hier niet op legale wijze is gekomen, moet geen asiel meer kunnen aanvragen en moet worden teruggestuurd.
GL/PVDA: Mensen zonder verblijfsrecht moeten zo snel mogelijk terug. De LVV wordt landelijk uitgebreid. Vreemdelingendetentie mag alleen onder strikte voorwaarden. De discretionaire bevoegdheid keert terug. Meer veilige routes voor migratie.
NSC: Het terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers moet strenger worden uitgevoerd. Bij onvoldoende medewerking en ongewenst gedrag wordt sneller ingezet op een (zwaar) inreisverbod en detentie. We onderzoeken de mogelijkheid om asielprocedures uit te voeren buiten de EU.
BBB: Asielzoekers die geen recht hebben op verblijf moeten zo snel mogelijk terug naar het herkomstland. Als landen echt niet meewerken volgen financiële consequenties. Asielprocedure aan de EU-buitengrenzen of aanmeldcentra buiten Europa.
D66: Als mensen in een ander EU-land zijn geweigerd gaan we ze zelf afwijzen en terugkeer naar herkomstland organiseren. De LVV wordt voortgezet. Er komen alternatieven voor detentie, zoals een meldplicht of het ondertekenen van een garantstelling. Meer gereguleerde migratieroutes.
PVV: De komst van migranten moet worden beperkt en de uitstroom moet worden vergroot. Ongedocumenteerde migranten moeten worden vastgezet of uitgezet en criminelen worden het land uitgezet. Nederland zegt het vluchtelingenverdrag op. Ongedocumenteerd-zijn wordt strafbaar en een nationale grensbewaking wordt heringevoerd.
SP: Over terugkeer worden, indien mogelijk in EU-verband, afspraken gemaakt met de landen van herkomst. Mensen die overlast bezorgen en/of de asielprocedure verstoren moeten zo snel mogelijk terug. Meer grip en een tijdelijke stop op arbeidsmigratie.
CDA: Afspraken maken met landen aan de Europese buitengrens om irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer te bevorderen. ‘Veiligelanders’ zetten we met voorrang uit en overlastgevers worden ongewenst verklaard. Een strenge regeling voor arbeidsmigratie van buiten de EU kan onderdeel zijn van brede migratiedeals.
PvdD: Mensen zonder verblijfsvergunning krijgen toegang tot dag- en nachtopvang. Toegang tot voedselbanken en daklozenopvang wordt losgekoppeld van nationaliteit en verblijfsstatus. Erkende staatlozen krijgen recht op een verblijfsvergunning. Meer veilige en gereguleerde migratieroutes.
CU: Europese afspraken met herkomstlanden maken over terugkeer. De LVV wordt landelijk uitgebreid. Erkende en gewortelde staatlozen moeten verblijfsrecht krijgen. Er komt een regeling voor werkende ongedocumenteerde mensen, waarbij tijdelijk verblijfsrecht mogelijk is, en een oplossing voor gewortelde kinderen en ouderen. Discretionaire bevoegdheid keert terug. Veilige aanmeldmogelijkheden buiten Europees grondgebied.
Verder lezen?
Rechtvaardige journalistiek verdient een rechtvaardige prijs.
Maak jij OneWorld mogelijk?
Word abonnee
- Digitaal + magazine — € 8,00 / maand
- Alleen digitaal — € 6,00 / maand
