Update van de redactie 23 augustus 2021
Door een maatregel van demissionair staatssecretaris van Justitie Ankie Broekers-Knol (VVD) dreigen honderden minderjarige vluchtelingen in Nederland zonder hun ouders te zullen opgroeien. Dat blijkt uit stukken van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) die NRC heeft ingezien. De IND zou tegen de maatregel hebben geadviseerd.
Kinderen die na hun aankomst in Nederland zijn opgevangen door een familielid – hoe ver ook – gelden sinds november 2020 niet langer als ‘alleenstaand’. Hun ouders verliezen daardoor het recht om hen na te reizen, als de kinderen een verblijfstatus krijgen. Broekers-Knol zou met de maatregel een ‘signaal’ hebben willen afgeven, om het vooruitsturen van kinderen te ontmoedigen. Ze informeerde de Tweede Kamer niet.
Dit artikel verscheen eerder op OneWorld.nl op 13 augustus 2021.
Je kunt het je nu bijna niet meer voorstellen: wie tot de jaren 80 als asielzoeker naar Nederland kwam, had grote kans te mogen blijven. Maar naarmate zich in de jaren 80 en 90 steeds meer vluchtelingen meldden uit oorlogsgebieden, zoals Sri Lanka, voormalig Joegoslavië, Sierra Leone en Irak, werden de regels strenger. Om de komst van de nieuwkomers te reguleren, kwam er in 1992, tijdens het laatste kabinet-Lubbers (CDA), een nieuw toelatings- en opvangmodel met strengere regels. Voor asielverzoeken kon je voortaan nog maar op een paar locaties terecht en binnen 28 dagen moest duidelijk zijn of je wel of niet mocht blijven. Die termijn werd, ook toen al, lang niet altijd gehaald.
De organisatie die daarover ging, de Directie Vreemdelingenzaken (DVZ), was onderdeel van het ministerie van Justitie en ging in 1994 over in de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). De bedoeling was om beleid en uitvoering nadrukkelijker van elkaar te scheiden. Beleid bleef een taak van het ministerie en de beslissing over de toekenning van verblijfsvergunningen lag voortaan bij de IND. In de daaropvolgende decennia werden de regels alsmaar strenger.
1. Het driejarenbeleid verviel
Het voornaamste probleem zijn de lange wachttijden. Wettelijk heeft de IND zes maanden om een asielaanvraag te beoordelen. Als er meer onderzoek nodig is, kan dat vijftien maanden worden. Maar ook die termijn haalt de dienst vaak niet, met alle gevolgen van dien: mensen raken geworteld, maar hebben geen garantie op een toekomst in Nederland.
Wie in de beginjaren van de IND langer dan drie jaar moest wachten, kreeg daarom automatisch een verblijfsvergunning. In 2000 voerde toenmalig staatssecretaris Job Cohen van de PvdA de huidige Vreemdelingenwet in, waarin het driejarenbeleid werd afgeschaft. Daarmee verdween een belangrijke stok achter de deur voor snelle procedures.
“
De staatssecretaris kan meer geld vragen voor de IND. Dat is niet gebeurd, of het verzoek is afgewezen
Volgens jurist Wytzia Raspe, die tussen 1999 en 2003 als procesvertegenwoordiger bij de IND werkte, is het onterecht dat deze achterstanden de IND worden aangerekend. “Het is een politieke keuze”, zegt ze. “De staatssecretaris kan aangeven dat er meer geld moet komen voor de IND. Blijkbaar is dat niet gebeurd, of is het verzoek afgewezen. Dus je kunt je afvragen of het in de soep laten lopen onderdeel is van het beleid.”
“
Dit is geen vluchtelingencrisis, maar een overheidscrisis
Een
recent verschenen rapport van adviesbureau EY bevestigt dat de IND te maken krijgt met onrealistische wensen van de politiek. Bovendien is de dienst niet goed voorbereid op korte pieken in het aantal asielaanvragen. Het advies: tijdelijke medewerkers langer aanhouden en investeren in ervaring op de werkvloer. Sander Laban van VluchtelingenWerk, een organisatie die de belangen van vluchtelingen en asielzoekers behartigt, denkt dat er meer moet gebeuren. “De procedure moet en kan sneller en zorgvuldiger. Dit is geen vluchtelingencrisis, maar een overheidscrisis.”
2. De dwangsom verviel
Tot voor kort konden asielzoekers die te lang moesten wachten via de rechter de behandeling van hun asielverzoek afdwingen met een dwangsom. Maar in het voorjaar van 2020 vond de regering dat de kosten van de dwangsommen te hoog werden. Iedereen kon immers begrijpen dat door de coronacrisis de procedures langzamer verliepen, waardoor de wettelijke termijn niet gehaald werd, zo luidde de verklaring. Maar dat argument klopte niet: door corona en de inreisbeperkingen waren er juist veel minder asielaanvragen. In heel 2020 waren het er 19.132, ruim 10.000 minder dan een jaar ervoor.
“
Alleen binnen het vreemdelingenrecht worden dwangsommen afgeschaft
Demissionair staatssecretaris Ankie Broekers-Knol van Justitie en Veiligheid (VVD) wil de tijdelijke afschaffing van de dwangsom zelfs definitief maken. “Dat komt neer op discriminatie op basis van nationaliteit”, zegt Laban van VluchtelingenWerk. “Dwangsommen worden alleen afgeschaft binnen het vreemdelingenrecht, terwijl ze in elk ander rechtsgebied binnen het bestuursrecht gewoon blijven bestaan.” De behandeling van het voorstel van minister Broekers-Knol ligt sinds de val van de regering in januari stil. Een volgende regering zal definitief beslissen.
3. De discretionaire bevoegdheid verviel
De Vreemdelingenwet die Cohen in 2000 invoerde, gaf de minister of staatssecretaris een zogeheten ‘discretionaire bevoegdheid’ om, wanneer de IND een aanvraag afwees, buiten de wet- en regelgeving alsnog asiel te verlenen. Een van de bekendste toepassingen van deze discretionaire bevoegdheid was de casus Lily en Howick. De Armeense broer en zus beheersten in 2018 dagenlang het nieuws nadat de IND hun asielaanvraag had afgewezen. Als reactie op alle media-aandacht streek toenmalig staatssecretaris Mark Harbers (VVD) met de hand over het hart: ze kregen alsnog een verblijfsvergunning.
“
In de praktijk werden vrijwel alle kinderen afgewezen, omdat ze niet hadden voldaan aan de voorwaarde ‘om mee te werken aan hun eigen vertrek'
Maar niet veel later werd ook de discretionaire bevoegdheid afgeschaft, mede omdat er discussies over willekeur waren ontstaan: waarom zij wel en andere mensen in vergelijkbare situaties niet? Het gelobby en de felle reacties zetten de boel op scherp. “Eigenlijk heeft die zaak het verpest voor andere migranten”, stelt jurist Raspe. “De afschaffing van de discretionaire bevoegdheid betekende een einde aan de mogelijkheid om maatwerk te leveren.”
4. Het kinderpardon verviel
Als compensatie voor het afschaffen van de discretionaire bevoegdheid, kwam er in 2019 een tijdelijke verruiming van het kinderpardon. Sinds 2013 mochten kinderen die langer dan vijf jaar zonder verblijfsvergunning in Nederland woonden, toch blijven. Maar in de praktijk werden vrijwel alle kinderen afgewezen, omdat ze eerder niet hadden voldaan aan de voorwaarde ‘om mee te werken aan hun eigen vertrek’. Bij de verruiming in 2019 werd nog één keer gekeken naar asielaanvragen van 1100 kinderen die al een ‘nee’ hadden gekregen. 569 kinderen en 502 volwassen familieleden kregen toen alsnog een verblijfsvergunning. Daarna werd het kinderpardon afgeschaft.
Strohalm: de schrijnende gevallen
De enige overgebleven uitzondering op de regels is een situatie waarin een asielzoeker wordt beschouwd als een ‘schrijnend geval’. Het is aan de directeur van de IND om te bepalen of daarvan sprake is. In 2019, het jaar dat de discretionaire bevoegdheid verdween, werden er minder dan vijf asielaanvragen beoordeeld als schrijnend geval. In heel 2020 waren het er tien. Ter vergelijking: de discretionaire bevoegdheid werd in de jaren voor de afschaffing tientallen, soms wel honderden keren toegepast. Rita Verdonk (VVD) – die aan haar strenge asielbeleid de bijnaam ‘ijzeren Rita’ overhield – verleende als minister van Vreemdelingenzaken en Integratie tussen 2003 en 2006 de meeste verblijfsvergunningen op basis van de discretionaire bevoegdheid: 1100 in totaal.
“
Een identiteitsbewijs kan je pas krijgen als je achttien bent, maar ik was zestien toen ik vluchtte
Maar waar de discretionaire bevoegdheid altíjd een optie was, behoort de uitzondering ‘schrijnend geval’ alleen tijdens de eerste procedure tot de mogelijkheden. “Terwijl schrijnendheid vaak pas later in het proces ontstaat, als de asielzoeker lange tijd in onzekerheid verkeert”, zegt Sander Laban van VluchtelingenWerk. Als voorbeeld noemt hij het verhaal van de 27-jarige Amwa, die wordt teruggestuurd naar Benin maar niet kan terugkeren, omdat hij daarvoor een identiteitsbewijs nodig heeft. In een onlangs verschenen rapport over schrijnende situaties vertelt Amwa: “In het afgelegen gebied waar ik vandaan kom, werden geboortes nauwelijks geregistreerd. Ik heb geen geboorteakte. Een identiteitsbewijs kan je pas krijgen als je achttien bent, maar ik was zestien toen ik vluchtte.” De IND vraagt een overlijdensakte van zijn vader als bewijs van zijn bestaan, maar Amwa weet niet of die er is en waar die dan zou zijn. Daarom zit Amwa muurvast in een uitzichtloos, ongedocumenteerd bestaan, zonder dat hij in aanmerking komt voor de uitzondering.
Taskforce achterstanden
Om de grote achterstanden bij de IND weg te werken, werd vorig jaar een speciale taskforce in het leven geroepen. Met behulp van extra personeel moesten voor eind 2020 alle asielaanvragen zijn verwerkt die nog onder de dwangsomregeling vielen: 15.350 om precies te zijn. Die deadline haalde de IND niet, en de nieuwe deadline van 1 juli 2021 ook niet, maar op 13 juli liet de dienst weten dat de achterstand op 1250 gevallen na is ingelopen. Organisaties als VluchtelingenWerk maken zich grote zorgen over de kwaliteit van de procedure.
