Onhandelbaar

De Europese Unie is de eerste regio die voor het eerst sinds 1957 een omvangrijke stijging van de handelstarieven toestaat en dit doet om in de pas te lopen met internationale handelsregels. De landen die hun markttoegang tot de EU vanaf 1 januari 2008 zien aangetast, zijn ontwikkelingslanden die weigeren een in hun ogen slecht handelsakkoord te ondertekenen met de EU. Het gaat om tien landen, waaronder Nigeria, Gabon, Congo-Brazzaville en landen in de Pacific, zoals de Cookeilanden en de Federatie Micronesië.

Het aantal had veel hoger kunnen liggen als vele ontwikkelingslanden er niet op het laatste moment voor gekozen hadden om een interim-akkoord te ondertekenen met de EU over wederzijdse markttoegang. Ghana, Ivoorkust, Kameroen, Zimbabwe, Papoea-Nieuw-Guinea en bijvoorbeeld Fiji ondertekenden in allerijl een interim-akkoord om de gunstige toegang tot de Europese markt na 1 januari 2008 niet te verliezen.

Wederkerigheid
Waarom was 1 januari 2008 zo’n belangrijke datum? De historisch zo gevormde groep landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan of Pacific, de zogenaamde ‘ACS-‘ of ‘ACP-landen’, konden decennialang profiteren van preferentiële markttoegang tot de EU. Dit betekent dat ze een betere markttoegang hebben dan andere ontwikkelingslanden die buiten de ACP vallen, zoals Ecuador en Bangladesh. Die landen eisten gelijkschakeling en vonden hun gelijk bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO).
 

De EU kreeg tot 1 januari 2008 de tijd om tot vrijhandelsakkoorden te komen met de ACP-landen die WTO-proof waren. Het gevolg was dat deze landen werden gedwongen hun markten te openen voor de EU. Hoeveel die wederkerigheid precies behelst, geeft de WTO niet aan. Maar de EU heeft vanaf het begin aangegeven dat zij minimaal 80 procent vrije markttoegang eist.

Eind 2007 moesten akkoorden ondertekend zijn met zes onderhandelingsregio’s: West-Afrika, Centraal Afrika, Oost- en zuidelijk Afrika, Zuid-Afrika, het Caraïbisch gebied en de Pacific. Dat is niet gelukt. De balans na vijf jaar onderhandelen over Economische Partnerschapsakkoorden (‘EPA’s’) is mager. Alleen het Caraïbisch gebied kwam tot een volledig akkoord met de EU.

De overige onderhandelingsregio’s zijn versplinterd. Twintig landen hebben een interim-akkoord ondertekend en 41 tekenden niets. Dat maar tien landen hun markttoegang tot de EU zien verslechteren en niet alle 41 komt doordat 31 van hen vallen onder de groep minst-ontwikkelde landen (MOL’s). Zij blijven vallen onder het ‘Alles-Behalve-Wapens-Programma’ dat hen ook na 1 januari 2008 tariefvrije en quotavrije toegang garandeert op de Europese markt.

Inhoud ondergeschikt
‘Het is een zooitje geworden’, concludeert Karin Ulmer, lobbyist in Brussel voor Aprodev, de belangenclub van kerkelijke ontwikkelingsorganisaties. Ulmer heeft het gevoel dat de jarenlange speciale relatie die Europa met de ACP-landen had, is ‘opgeofferd voor globalisering’. In beginsel is een EPA, een economisch partnerschapsakkoord, méér dan alleen een handelsakkoord. Handel zou in dienst staan van ontwikkeling en een dynamisch hervormingsproces in het Zuiden op gang brengen. ‘Dat droomscenario ligt nu in de prullenbak’, zegt Ulmer. ‘”Ontwikkelingscriteria? Sorry daar komen we niet aan toe omdat er nog geen handelsakkoord is”, reageerden de Europese onderhandelaars. Het is duidelijk waar de prioriteit lag.’

San Bilal, coördinator van het programma van economische en handelssamenwerking van het European Centre for Development Policy Management (ECDPM) in Maastricht, noemt de onderhandelingen een ‘race tegen de klok’. Bilal: ‘Alles draaide om het halen van de deadline. De inhoud van het akkoord was daar ondergeschikt aan. De enige volledige EPA is met het Caraïbisch gebied. De tekst van het akkoord geeft ons een goede kijk wat EPA precies inhoudt. Het is één grote leugen dat het om ontwikkeling gaat. Het gaat om markttoegang en ik geef toe dat dat tot ontwikkeling kán leiden, maar niet per definitie en onder alle omstandigheden. Goede aanvullende afspraken zijn noodzakelijk om van handel een ontwikkelingsinstrument te maken. En juist daar is het onder tijdsdruk niet van gekomen.’

De tijdsdruk ontstond doordat de meeste ACP-landen met tegenzin aan de onderhandelingstafel zaten. Bilal: ‘De geschiedenis leert dat onderhandelingen over markttoegang altijd moeizaam verlopen. Maar de sfeer bij deze onderhandelingen was een ramp.’ Hoe dat kon? De Europese Commissie onderhandelde niet erg doortastend. Ze zette bijvoorbeeld veel kwaad bloed toen ze unilateraal een zwaarbevochten suikerprotocol overboord gooide. De kleine suikerproducenten uit de ACP-landen zagen hierdoor hun positie op de Europese markt in gevaar komen doordat grote producenten uit Brazilië sneller en makkelijker toegang tot die markt krijgen. Al met al heeft dat geleid tot grote frustraties.

Consequenties
Volgens PvdA Europarlementariër Thijs Berman had het nooit zover mogen komen. ‘De Europese Commissie onderhandelde alsof ze met de Verenigde Staten van doen hadden. De gevoeligheid van de historische relatie tussen met name Afrika en Europa is ernstig onderschat.’

De Europese Commissie heeft het wantrouwen volgens Berman verergerd door alle geheimzinnigheid die de onderhandelingen omringden. Berman. ‘Je zou toch zeggen dat de Europese Commissie wel enige ervaring heeft met deze landen. In 2000 kwamen ze nog het verdrag van Cotonou overeen. Het probleem is dat de top van het directoraat-generaal Handel uit keiharde liberale figuren bestaat die niets begrijpen van postkoloniale verhoudingen.’

Wat is voor ACP-landen in het post-Cotonou-tijdperk de consequentie? CDA-Europarlementariër Maria Martens: ‘Het probleem is dat de bestaande handelsakkoorden niet meer mogen van de WTO en dus moeten worden aangepast. Daarbij blijft voor mij, en ook voor de Europese Commissie, een voorwaarde dat de nieuwe overeenkomsten tot doel moeten hebben de ontwikkeling van de landen te bevorderen. De Europese Unie is en blijft gelukkig de grootste donor en van alle landen in de wereld het meest royaal tegenover de arme landen.’

Martens is ervan overtuigd dat handel onder bepaalde voorwaarden ook echt een bijdrage kan leveren aan armoedebestrijding. Zij acht het belangrijk dat de EU de landen steunt in de opbouw van een sterkere eigen economie. Bijvoorbeeld door monocultuur in de agrarische sector te beperken, door verwerkende industrieën te stimuleren, door slechts geleidelijke marktopening door de arme landen, en door goede overgangstermijnen.

De CDA-Europarlementariër vindt de Nederlandse regering aan haar zijde. Minister Koenders (Ontwikkelingssamenwerking) is positief over de inhoud van de interim-EPA’s. ‘De akkoorden lijken te voldoen aan WTO-randvoorwaarden, waarbij de door Nederland beoogde asymmetrie duidelijk aanwezig is’, zei hij naar aanleiding van Kamervragen. ‘Ook worden veel voor de [ACP]-landen belangrijke producten, met name in de landbouwsfeer, buiten de liberaliseringsafspraken gehouden. Verder zijn de oorsprongregels op bepaalde onderdelen verbeterd; zo mogen [ACP]-landen nu geïmporteerde stoffen verwerken tot kleding die vervolgens tariefvrij als [ACP]-product ingevoerd kan worden in de EU.’

De Nederlandse regering heeft steeds gesteld dat de ACP-landen er op 1 januari 2008 niet op achteruit zouden mogen gaan wat betreft toegang tot de EU-markt. Koenders: ‘Nederland heeft tijdens de RAZEB [Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, red.] van 19-20 november en 10 december 2007 gepleit voor noodoplossingen, omdat de onderhandelingen op dat moment nog onvoldoende resultaten lieten zien en voor een aanzienlijk aantal niet-MOL’s handelsverslechtering dreigde. Binnen de Raad was hiervoor slechts steun van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. Door gezamenlijke inspanning is van een dreigende significante verslechtering voor [ACP]-landen inmiddels geen sprake meer.’

Gevoelige producten
Onderzoek van Chris Stevens van het Overseas Development Insitute in Sussex, Engeland, toont aan dat de ACP-landen inderdaad niet hoeven te vrezen dat ze op korte termijn overspoeld raken met Europese producten. De komende twee jaar hoeven ze hun markt niet verder open te stellen voor Europese producten dan ze nu al doen. Daarna zal de instroom van Europese producten ook niet snel toenemen omdat ACP-landen eerst de allerlaagste importtarieven zullen afbouwen. Stevens verwacht in de komende vijftien jaar tijd geen grote schok.

Waar hij veel meer bezorgd over is, is dat EPA schade zal toebrengen aan de prille regionale integratie in het Zuiden. Omdat de EU een partnerschapakkoord alleen wil ondertekenen met een onderhandelingsgroep van meerdere landen, moeten (buur)landen in de betrekkelijke korte periode van de EPA-onderhandelingen tot een gezamenlijke ontwikkelingsstrategie komen. Stevens toont echter aan dat landen binnen de zes onderhandelingsgroepen weinig gezamenlijke belangen hebben.

Een van de grote struikelblokken voor de onderhandelingsregio’s was om gezamenlijk een lijst te maken met gevoelige producten die ze mogen blijven beschermen. Een belangrijke keuze, maar ook onmogelijk, zo blijkt. Er bestaat namelijk geen enkel product dat voor alle landen binnen dezelfde onderhandelingsgroep als gevoelig bestempeld kan worden.

Het gevolg is dat de EU-regel van 80 procent vrije markttoegang niet vanzelfsprekend betekent dat elk individueel land 20 procent van de markt kan beschermen. Omdat er amper overlap is in gevoelige producten tussen landen, komt het in de praktijk neer dat ze slechts twee tot drie producten kunnen blijven beschermen.

Volgens Stefan Verwer, directeur van Lokaalmondiaal en een van de eerste actievoerders in Nederland tegen EPA, staan ACP-landen voor een ‘keuze tussen twee kwaden’. Of je richt je op regionale economische integratie of je maakt los van elkaar afspraken over markttoegang tot de EU.

Maar in het eerste geval is het probleem dat binnen geen enkele Afrikaanse regio landen met dezelfde lijst met gevoelige producten kunnen komen. Dat betekent voor veel landen dat als ze regionaal meer willen samenwerken zij hun markt voor wat betreft gevoelige producten in werkelijkheid méér openzetten dan als ze individuele akkoorden zouden afsluiten met de EU. Het Caraïbisch gebied heeft voor deze optie gekozen, evenals Burundi, Oeganda, Kenia, Tanzania en Rwanda die gezamenlijk in de afgesplitste Oost Afrikaanse Gemeenschap tot een interim-akkoord kwamen met de EU.

Alle andere onderhandelingsregio’s hebben voor de tweede optie gekozen. Het gevolg is dat regionale integratie onmogelijk wordt, omdat elke regio nog steeds een wirwar van onderling afwijkende douanetarieven heeft.

Vervolgonderhandelingen
Kan in 2008 nog wat worden hersteld als landen die niet tot een volledige akkoord konden komen weer om de onderhandelingstafel zitten? Dat is wel de inzet van de Europese Commissie, zo laat handelscommissaris Mandelson weten in een interview in Trade Negotiaton Insight. ‘Onze doelstelling is niet veranderd. Dat blijft het ondertekenen van een volledige EPA met alle ACP-regio’s om zo de potentie van regionale integratie maximaal te benutten.’

San Bilal ziet somberder in. ‘Kijk naar Kameroen. Dat land heeft als enige binnen de Centraal Afrikaanse Gemeenschap een interim-akkoord ondertekend. Reparatie komt erop neer dat óf Kameroen vele concessies moet doen óf dat de lijst met gevoelige producten die Kameroen al heeft opgesteld wordt uitgebreid met producten die ook de andere Centraal Afrikaanse landen willen beschermen. Dat betekent minder dan 80 procent handelsliberalisering en dat wil de Europese Unie niet.’

Bilal ziet ook een ander probleem opdoemen bij de vervolgonderhandelingen. ‘Dreigen met minder markttoegang is een perfect pressiemiddel. Maar ACP-landen met een interim-akkoord voor wederzijdse markttoegang hebben hun pressiemiddel uit handen gegeven.’ Voor het Caraïbisch gebied was dat de reden om geen interim-akkoord te willen maar tot het laatst voor een volledige EPA te gaan, aldus Bilal. Hij verwacht dat veel landen extra lang zullen wachten de interim-akkoorden te ratificeren. ‘Dat zou heel slecht zijn voor het al gekrenkte vertrouwen, maar ik weet van Ivoorkust dat dat land het als een serieuze optie ziet om niet te ratificeren.’

Plan B
CDA’er Maria Martens vindt dat de campagne van de niet-gouvernementele organisaties om EPA te stoppen  het proces onnodig heeft vertraagd. ‘Het is jammer dat de ngo’s geen campagne hebben gevoerd voor goede EPA’s, maar hun campagne “Stop EPA” hebben doorgezet’, zegt ze. ‘Hierdoor hebben diverse landen de hakken in het zand gezet. Een simpel “nee” is niet constructief. Nieuwe akkoorden zijn immers onontkoombaar.’

Stefan Verwer vindt dat ‘klinkklare onzin’. ‘Het goede van de Stop EPA- campagne was dat het de agenda voerde van de organisaties in het Zuiden. Zij vonden terecht dat op een gegeven moment stoppen met EPA de enige optie was omdat er simpelweg niet naar ze werd geluisterd en de Europese Commissie elk alternatief afwees met het argument dat er geen plan B zou zijn.’

Toch hebben ngo’s ook volgens Verwer fouten gemaakt. ‘Veel ngo’s hebben de neiging niet hun eigen agenda te volgen maar elkaar, omdat ze bang zijn iets te missen. Hierdoor duurt het lang voordat iets serieus wordt ondernomen en kan plots op het eind iedereen ermee aan de haal gaan. Zo ging dat ook met de EPA-campagne. ICCO had vorig jaar een succesvolle campagne in Nederland met de slogan “Aanpakken die handel”. Maar waarom niet drie jaar eerder? Toen was er echt nog iets te beïnvloeden, in 2007 niet meer.’

Alexander Woollcombe werkt voor Oxfam International in Brussel en geeft toe dat er fouten zijn gemaakt, maar dat het niet makkelijk is om in de beginfase de aandacht op je gericht te krijgen. ‘Er was wel media-aandacht, maar die kwam pas toen de deadline naderde.’ Over het algemeen is Woollcombe tevreden over het verloop van de Stop EPA-campagne. ‘Er is vanaf het begin gewerkt aan een brede coalitie. Door niet de verschillen te benadrukken konden we samenwerken met soms heel liberale economen die dan wel minder problemen zagen dan wij omtrent het vrijhandelsvraagstuk, maar niet minder gemotiveerd waren. Ze waren enorm verontrust over de impact van EPA op de regionale integratie.’

Toch valt er een les te leren, vindt Verwer. ‘Geen sterke lobby zonder persaandacht. Er wordt vaak gezegd dat EPA niet sexy is. Maar dat zeiden ze vroeger ook over de WTO. En zie wat er is gebeurd. De WTO kreeg door het tegengeluid media-aandacht, waarna de agendavoering wezenlijk is veranderd. Het kan dus wel.’

Rechter
Ook volgens lobbyist Karin Ulmer moet het anders. EPA was voor haar een wake up call. ‘Nu kent iedereen het ware gezicht van de EU.’ Dat is belangrijk voor aankomende vrijhandelsbesprekingen. Ulmer voorziet weinig problemen met Zuid-Korea, India en de Mercosur (de douane-unie van Brazilië, Argentinië, Uruguay, Paraguay en Venezuela) omdat deze groep landen alle een sterke machtsbasis hebben. Maar de lopende vrijhandelsonderhandelingen met de Andes-regio en Centraal Amerika zijn volgens Ulmer cruciaal. ‘De landen in deze regio’s zijn misschien nog zwakker dan de ACP, omdat ze binnen de EU geen instituties hebben zoals de ACS die wel in Brussel heeft.’

Volgens Europarlementariërs Thijs Berman en Maria Martens moet een vrijhandelsakkoord met arme landen altijd een herzieningsclausule bevatten, een evaluatiemoment om te kijken wat de gevolgen precies zijn. ‘Als er iets mis dreigt te gaan, moet er worden ingegrepen’, vindt Berman. ‘Door zo’n clausule kon het wantrouwen bij ACS-landen worden weggenomen.’ Landen die blijven weigeren EPA te ondertekenen en hierdoor een verhoging van de tarieven voor hun producten op de Europese markt tegemoet zullen zien, geeft Berman het advies naar de rechter te stappen. In het Cotonou-akkoord staat tenslotte expliciet dat een land er nooit slechter op mag worden. ‘Ik acht de kans dat ze een rechtszaak winnen erg groot.’