'Een prachtig voorbeeld van Hollands glorie', zei projectdirecteur Jaap Dekker tegen het Algemeen Dagblad, toen het nieuwe Suezkanaal in Egypte in augustus 2015 was opgeleverd. Dekker was namens Boskalis verantwoordelijk voor de aanleg van een tweede kanaal en het uitdiepen van een deel van het bestaande kanaal. Het was een prestigeproject van de Egyptische president Al-Sisi, dat binnen een jaar af moest zijn. Al-Sisi wilde aan de rest van de wereld laten zien dat de orde in Egypte weer hersteld was. In zijn toespraak (pdf) bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in 2014 in New York noemde hij het project ‘Egypte’s cadeau aan de wereld.’ Boskalis legde het kanaal aan in een consortium met Van Oord (Nederland), Jan de Nul (België) en NMDC (Abu Dhabi).
De Egyptische overheid zamelde via zogenaamde ‘investment certificates’, een soort aandelen zonder winstuitkering, 1,5 miljard dollar in bij Egyptische particulieren en bedrijven. Dat bedrag werd gelijk verdeeld over de vier baggeraars. Toen het kanaal in augustus van 2015 werd opgeleverd, regende het complimenten voor de baggeraars. Minister Schultz van Haegen van Infrastructuur noemde het geleverde werk ‘een kunstwerk’.
Maar dit stukje ‘Hollands Glorie’ gaat lijnrecht in tegen OESO-richtlijnen voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen en het Nederlandse MVO-beleid voor exportkredietverzekeringen. OneWorld berichtte daar eerder over.
Stukken, die OneWorld verkreeg via de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob), geven inzicht in het hele proces rondom de exportkredietverzekeringen aan Boskalis en Van Oord. Hoewel een aanzienlijk deel van de informatie is weggelakt (door het ministerie van Financiën, dat het Wob-verzoek behandelde), rijst een onthutsend beeld op.
Er was volgens Atradius DSB, de Nederlandse exportkredietverzekeraar die namens het ministerie van Financiën handelt, niet genoeg informatie om een zogenaamde milieu- en sociale beoordeling te plegen van het project. Toch kregen de baggeraars een verzekering. Dat gebeurde bovendien op het tijdstip dat de Boskalis en Van Oord het wensten, omdat het baggerproject onder grote tijdsdruk uitgevoerd werd.
Het werpt de vraag op wat belangrijker is voor de Nederlandse staat: het bevorderen van export, of het waarborgen van dezelfde standaarden voor mens en milieu in het buitenland als in Nederland? Aan de hand van de via de Wob verkregen documenten, reconstrueert OneWorld hoe baggeraars Van Oord en Boskalis staatssteun kregen voor een dubieus project in Egypte.
Wat is een exportkredietverzekering?
Bij kapitaalintensieve projecten of bij exporten met een zeer lange looptijd lopen Nederlandse exporteurs het risico dat ze niet of slechts gedeeltelijk betaald krijgen van hun buitenlandse opdrachtgever, terwijl ze vaak wel kosten maken tijdens het project. Als dat risico te hoog is om te verzekeren in de commerciële markt, zoals vaak het geval is in opkomende economieën, springt de Nederlandse staat bij: zij biedt dan een verzekering om de risico’s af te dekken. Het is een vorm van legale staatssteun. In 1976 zijn in OESO-verband afspraken over exportkredietverzekeringen gemaakt, die ook onderschreven worden door landen die geen lid zijn van de OESO, om te voorkomen dat de verzekeringen misbruikt zouden worden als illegale staatssteun.
Augustus 2014: Al-Sisi kondigt nieuw kanaal aan
Op 5 augustus 2014 kondigde president Al-Sisi van Egypte aan dat het Suezkanaal verdiept zou worden en dat langs een gedeelte een tweede kanaal zou komen te liggen. Het was een oud plan dat al in de jaren ’70 werd voorgesteld, maar door verschillende opvolgende presidenten werd afgeschoten.
Het was een enorm project: binnen een jaar tijd moest het consortium 34 kilometer kanaal aanleggen, waarvoor 179 miljoen kubieke meter zand gebaggerd moest worden. De opdracht was 375 miljoen dollar per baggeraar waard.
Volgens Peter Berdowski, bestuursvoorzitter van Boskalis, begonnen de onderhandelingen tussen het consortium en Egypte begin september. Het contract werd op 15 oktober 2014 gegund, een maand later begonnen de eerste werkzaamheden. In augustus 2015 zou het kanaal geopend worden. Berdowski noemde de snelheid van het project tegenover NRC Handelsblad ‘absoluut extreem’.
Was er in alle haast wel tijd om na te denken over wat het zou betekenen voor het milieu? Of voor mensen die in het projectgebied woonden? Nee, blijkt uit de stukken die OneWorld in handen heeft.
Oktober 2014: het onderzoek begint
In oktober 2014 gaat Atradius DSB aan de slag met de verzekeringsaanvragen van Van Oord en Boskalis. Het financiële gedeelte wordt snel afgerond, op 19 december geeft Altradius schriftelijk een toezegging voor verzekering met één voorwaarde: dat er meer informatie loskomt over de te verwachten sociale en milieuschade en hoe die opgelost gaat worden.
OESO Common ApproachesDe Common Approaches van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, een verband van de 34 meest welvarende landen) zijn MVO-richtlijnen voor exportkredietverzekeraars. Ze schrijven een categorisering van projecten voor.
- A: er is sprake van grote potentieel onomkeerbare negatieve milieu- en/of maatschappelijke effecten, eventueel tot buiten de locatie van het project
- B: er is sprake van significant potentiele negatieve milieu- en/of maatschappelijke effecten, maar deze beperken zich tot de grenzen van het project
- C: er zijn geen of weinig negatieve milieu- en/of maatschappelijke effecten
Volgens de OESO-regels voor exportkredietverzekeraars vallen baggerprojecten in de zogenaamde ‘gevoelige sector’. Het Nederlandse MVO-beleid voor exportkredietverzekeringen (gebaseerd op de OESO Common Approaches) schrijft dan voor dat er ‘voor elke aanvraag zorgvuldig gekeken [wordt] naar mogelijke gevolgen voor mens en milieu.’ Baggerprojecten worden bovendien altijd als ‘categorie A’ geclassificeerd. Dat betekent dat er ‘sprake is van potentieel grote nadelige milieu- en sociale gevolgen door het project, eventueel tot buiten de locatie van het project of het werk.’ Voor Categorie A-projecten is een milieueffectrapportage verplicht.
Een centraal onderdeel van de MVO-beoordeling van Atradius DSB is de zogenaamde milieueffectrapportage. Die wordt doorgaans gemaakt door de opdrachtgever, in dit geval de Suez Canal Authority (SCA), het staatsbedrijf dat het kanaal bestuurt en beheert. Ook onder Egyptische wetgeving is het maken van zo’n rapportage verplicht voor grote projecten. Maar in het geval van het nieuwe Suezkanaal is er nooit een gemaakt.
De extreem magere 'compensatie' leek niet in de buurt te komen van het vervangen van verloren huizen, bebouwd land en bezittingen
Dat stelt Atradius DSB voor een probleem. Zonder milieurapportage heeft de verzekeraar weinig informatie om te beoordelen wat de gevolgen zullen zijn van het project en hoe die opgelost gaan worden. In internationale media, waaronder The Guardian, verschenen ondertussen berichten dat er langs het nieuw te graven kanaal duizenden mensen uit hun huis gezet werden zonder voldoende compensatie. John Beck, een journalist en fotograaf die voor Vice naar het gebied trok toen de baggerwerkzaamheden net waren begonnen, zei in juni 2015 tegen OneWorld: “Ik heb de huizen die er stonden voordat het project begon alleen gezien op foto’s, maar de extreem magere ‘compensatie’ – een klein stukje onbebouwde grond – leek niet in de buurt te komen van het vervangen van verloren huizen, bebouwd land en bezittingen. Een advocaat die voor de ontheemde dorpelingen werkt, zei tegen me dat volgens de Egyptische wet huisuitzettingen alleen plaats kunnen vinden als er van tevoren ‘eerlijke’ compensatie is betaald. Dat was hier absoluut niet het geval.” In andere media maakten wetenschappers zich zorgen om de mogelijkheid dat flora en fauna uit de Rode Zee zich via het nieuwe kanaal naar de Middellandse Zee zouden verspreiden.
November 2014: twee ‘fact finding missies’
Tussen 17 en 20 november 2014 was een afgevaardigde van Atradius DSB in Egypte voor een veldbezoek. Tegelijkertijd reisden de baggeraars Van Oord en Boskalis en een onderzoeksteam van ingenieursbureau Witteveen + Bos, die voor de baggeraars een Environmental and Scoping Assessment deden, naar Egypte. Volgens Atradius DSB was de reis geen gezamenlijke, maar een ‘zelfstandige fact finding missie’.
Dat lijkt onwaarschijnlijk. In een e-mailgesprek een week voor het veldbezoek, schrijft Atradius DSB aan de Belgische exportkredietverzekeraar Delcredere: 'We hebben vanmiddag besloten om samen met [10.1.c] site visite te doen in de week van 17 nov.’ Waar ‘10.1.c’ staat, is een woord weggelakt door het ministerie van Financiën met verwijzing naar een artikel in de Wet openbaarheid van bestuur over de weigeringsgrond over bedrijfs- of fabricagegegevens. Atradius DSB wilde niet ingaan op de vraag of er in het weggelakte deel aan Boskalis, Van Oord of Witteveen & Bos gerefereerd werd.
Ook tijdens het veldbezoek is geen milieueffectrapportage gepresenteerd. Atradius DSB schrijft na een afspraak in een e-mail aan de Belgische exportkredietverzekeraar (die op dat moment een aanvraag voor hetzelfde project van baggeraar Jan de Nul beoordeelt): ‘We begrijpen nu waar hem de schoen wringt [sic]’. Waar die schoen dan precies wringt, blijft onbekend, want het gesprek tussen beide verzekeraars heeft telefonisch plaatsgevonden, blijkt uit dezelfde e-mail. Er is verder niets over terug te vinden in de stukken. De afgevaardigde van Atradius DSB bezocht in Egypte de baggeraars (die toen op het punt stonden te beginnen met de werkzaamheden), de Suez Canal Authority (SCA), de Nederlandse ambassade in Cairo, het ministerie van Milieu en het milieuagentschap EEAA. Er wordt nergens melding gemaakt van gesprekken met mensen die mogelijk getroffen worden door de werkzaamheden.
Na terugkomst uit Egypte doet Atradius DSB een ‘uitgebreid informatieverzoek’ naar de uitgevoerde sociale en milieuonderzoeken bij opdrachtgevend orgaan SCA en het Egyptische milieu-agentschap EEAA. Op die manier willen ze in ieder geval een milieueffectrapportage boven tafel krijgen. Beide verzoeken zijn nooit gehonoreerd.
In januari 2015 probeert een medewerker van het Nederlandse ministerie van Financiën via een contact bij de Wereldbank te achterhalen wat er waar is van de in media berichte huisuitzettingen. Ook wordt er daags voor de definitieve beslissing over de verzekering gemaild met de Nederlandse ambassade in Cairo. Die weet contact te leggen met de auteur van een artikel op de website El Watan News, die aan de ambassade bevestigt dat er mensen opnieuw gehuisvest zijn, al kan hij niet vertellen om hoeveel mensen het precies gaat. Er woonden tienduizenden mensen in het projectgebied, maar het is onbekend hoeveel er gedwongen zijn verhuisd. De mensen die moesten verhuizen hebben land gekregen voor nieuwe huizen, maar niet voor hun boerenbedrijfjes. De reden is volgens de journalist dat de SCA die bedrijfjes zag als illegale nederzettingen, die ze niet wenste te compenseren.
December 2014: Witteveen en Bos leveren rapport
Begin november 2014 schreef Atradius DSB aan Boskalis: ‘De primaire verantwoordelijkheid voor het aanleveren van de benodigde informatie ligt bij het consortium en niet bij ons. Wij zullen via [weggelakt] aanvullend op jullie inspanningen e.e.a. uitzetten; dit betekent niet dat we daarmee die verantwoordelijkheid overnemen.’
Een paar weken later leverde Boskalis een concept van een rapport van ingenieursbureau Witteveen + Bos aan, dat de milieurapportage moest vervangen. Maar, schreef Atradius DSB op 27 november 2014, ‘wij zien dit als (interne) risicobeoordeling en geen vervanging voor de EIA (=milieurapportage, red.)’. De verzekeraar geeft vervolgens advies hoe het rapport verbeterd kan worden. Op 12 december ontvangt Atradius DSB de definitieve versie van het rapport. Of er verschil is tussen beide versies, kunnen we niet nagaan, omdat OneWorld alleen de definitieve versie ontvangen heeft (terwijl we wel om alle versies gevraagd hadden).
Het rapport van Witteveen en Bos kan de milieueffectrapportage niet vervangen, omdat het de omvang van het Suezproject beperkt tot de werkzaamheden die Boskalis en Van Oord uitvoeren. Als er voordat zij aan het werk gingen al mensen uit huis zijn gezet, omdat ze in het projectgebied woonden, wordt dat in het rapport buiten het bereik van het project gecategoriseerd. Ook eventuele sociale of milieu-effecten die ná de werkzaamheden van Boskalis en Van Oord plaatsvinden, vallen volgens het rapport buiten de verantwoordelijkheid van de baggeraars.
Nederland laat zien dat een grote mond over MVO en mensenrechten niet altijd wordt bijgezet met bijbehorende actie
Dat gaat in tegen het idee van ‘ketenverantwoordelijkheid’, en dat is zeer schadelijk, vindt Wiert Wiertsema, beleidsmedewerker bij Both ENDS. “Eventuele negatieve effecten in de toekomst komen nu volledig voor rekening van de Egyptenaren, terwijl het MVO-beleid wel degelijk de ketenverantwoordelijkheid van Nederland beoogt aan te geven. Daarvan komt nu niets terecht. Nederland laat daarmee zien dat een grote mond over MVO en mensenrechten niet altijd wordt bijgezet met bijbehorende actie.”
Ook Joseph Wilde, onderzoeker bij SOMO, vindt de methode van het onderzoek door Witteveen en Bos ondermaats. “Het is waanzinnig dat ze niemand hebben gesproken die verplicht verhuisd is. Of ze er nou illegaal woonden of niet, en of het er nou één of vijf of 2000 waren, dat maakt niets uit. Je moet er sowieso heel goed naar kijken.”
Begin januari 2015: druk op Atradius DSB
‘De Nederlandse baggeraars in het consortium hebben aangegeven dat het kritieke tijdspad voor ontvangst polis in januari ligt’, mailt Atradius DSB op 17 december 2014 (twee dagen voor de voorlopige toezegging) aan de Belgische collega’s van Delcredere. De baggerwerkzaamheden zijn dan al twee maanden bezig, de baggeraars hebben er nog acht om de klus te klaren Een paar dagen later mailt Boskalis aan Financiën: ‘Al een reactie ontvangen van de Staatssecretaris?’ [sic].
Er zit druk achter de transactie. De baggeraars verrichtten steeds meer werk in Egypte, maar hadden er slechte ervaringen met betalingen. Boskalis kwam in 2000 in de problemen toen het niet betaald kreeg voor de aanleg van een haven in de Egyptische stad Port Said. Consortiumlid Jan de Nul uit België heeft twee keer betalingsproblemen gehad met de Egyptenaren. Dus Van Oord en Boskalis wilden absoluut een exportkredietverzekering.
Boskalis, dat namens de twee baggeraars het woord voert, mailt verschillende keren met dwingende woorden aan Atradius DSB. Daags voor de tweede vergadering van het verzekeringscomité, een groep ambtenaren van Financiën, Buitenlandse Zaken (medeverantwoordelijk voor de exportkredietverzekeringen) en Atradius DSB, probeert Boskalis nogmaals het Witteveen en Bos-rapport als milieueffectrapportage (in het Engels EIA of ESIA) te verkopen. Het bedrijf schrijft in een e-mail aan Bert Bruning, directeur van Atradius DSB: ‘Toen ons duidelijk werd dat de benodigde informatie niet kon worden aangeleverd [weggelakt] hebben wij Witteveen en Bos, als onafhankelijke consultant, ingeschakeld voor de benodigde ESIA.’ Maar eind november al had Atradius DSB laten weten dat ze het Witteveen en Bos-rapport niet als ESIA, maar interne risicobeoordeling zagen.
De e-mail van Boskalis (de aanvrager) aan Bruning (directeur van de Nederlandse exportkredietverzekeraar) eindigt met: ‘… en verwacht op korte termijn een duidelijke uitleg van jullie handelen’.
23 januari 2015: het besluit valt
Op 23 januari 2015 komt het Verzekeringscomité bij elkaar om een besluit te nemen. Er is nog altijd geen milieueffectrapportage. Ook ontbreekt informatie over of en hoe de Suez Canal Authority en het Egyptische milieuagentschap milieu en sociaal onderzoek heeft gedaan. Alleen de e-mail van de Nederlandse ambassade in Cairo over de gedwongen verhuizingen was aan het dossier toegevoegd.
De MVO-desk van Atradius DSB is tijdens deze vergadering glashelder: er is niet genoeg informatie beschikbaar en het rapport van Witteveen en Bos voldoet niet. Het ingenieursbureau heeft niet kunnen verifiëren of (lokale) wet- en regelgeving is nageleefd bij de start en uitvoering van het project. Hetzelfde geldt voor de mogelijke onvrijwillige herhuisvesting, terwijl daar ‘grote reputatierisico’s’ aan hangen. Maar, door de ambtenaar van Buitenlandse Zaken gevraagd naar de timing, geeft Atradius aan: ‘Boskalis en Van Oord [willen] de polis nu hebben’.
Atradius DSB legde het Verzekeringscomité drie opties voor (geciteerd uit het verslag van de vergadering):
- ‘Onvoldoende informatie om beoordeling te kunnen maken –>
A. Afwijzen o.b.v. onvoldoende informatie.
B. Doorgaan met het opvragen van de benodigde informatie. - Externe consultant inhuren om beoordeling te maken.
- Beslissen op basis van beschikbare informatie –>
A. Polis uitreiken door af te wijken van het reguliere milieu- en sociale beoordelingsproces EKV.
B. Afwijzen op: (1) procedurele gronden, (2) inhoudelijke gronden.’
Optie 1 en 2 zijn ‘geen reële optie voor de Staat’, blijkt uit het verslag. Optie 3a heeft de voorkeur van Financiën. Het ministerie haalt tijdens de vergadering een passage uit het Beleidsdocument & procesbeschrijving: Milieu- en Sociale Beoordeling (pdf) aan: ‘De Nederlandse export dient geen substantiële competitieve nadelen te ondervinden van een eventueel strenger beoordelingsproces ten opzichte van andere onderschrijvers van de Common Approaches, tenzij nationaal beleid hier expliciet een andere keuze in maakt.’
Vervolgens staat er: ‘Financiën ziet hier de mogelijkheid om voor deze transactie gemotiveerd af te wijken van het reguliere milieu- en sociale beoordelingsproces.’ Kort gezegd: Financiën heeft een uitvlucht gevonden om tóch de verzekering te kunnen geven aan Van Oord en Boskalis, ondanks het gebrek aan informatie over de gevolgen voor mens en milieu in Egypte. Het Belgische Delcredere had al een verzekering had gegeven aan Jan de Nul.
Sharon Gesthuizen, Kamerlid namens de SP, twijfelt aan de geldigheid van het besluit. “Ik vraag me af of de redenering ‘we mogen dit doen want de Belgen doen het ook’ stand houdt bij de rechter. Ik vermoed van niet. Om op zo een grove wijze de principes terzijde te schuiven met als enige rugdekking ‘dat de Belgen het ook doen’ is een overtreding van de regels. Eigenlijk hoop ik dat mensenrechten- of milieuorganisaties de Staat hiervoor bij de rechter ter verantwoording roepen.”
Nederland als koopman of dominee?
Het Nederlandse buitenlandbeleid wordt van oudsher gekarakteriseerd als de koopman en de dominee die hand in hand gaan. Nederland kan als handelsland goed verdienen in het buitenland, maar tegelijkertijd ook bijdragen aan economische ontwikkeling van zijn handelspartners. In recente jaren is dat beleid bekend geworden als ‘Hulp en Handel’.
Maar dan moeten handel en ontwikkeling op gelijke voet staan. En dat betekent: het hanteren van dezelfde normen voor mens en milieu als in Nederland gedaan wordt. Minister Ploumen voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking maakt zich daar sterk voor.
In het geval van het Suezproject lijkt er geen sprake van een gelijke koopman en dominee te zijn geweest. Volgens Wiertsema van Both Ends “moest de dominee even zijn mond houden” in Egypte. Gesthuizen vindt dat vooral de ambtenaren van de ministeries Financiën en Buitenlandse Zaken een kwalijke rol hebben gespeeld. “Men heeft de belangen van duizenden mensen en het milieu ondergeschikt gemaakt aan het belang van het bedrijfsleven, aan het verdienen van geld – geld dat ook bij de Staat terechtkomt. Als ik minister Ploumen was, zou ik woest zijn over deze streek van de twee departementen: hoe moet je nog enigszins serieus van bedrijven vragen om verre te blijven van het schenden van mensen- en milieurechten wereldwijd als de Staat zelf
dit soort kunstjes flikt?”
Een woordvoerder van minister Ploumen laat weten dat ze op 30 januari 2015 is geïnformeerd over de voorgenomen verzekeringen met een acceptatiememo. "Buitenlandse Zaken, inclusief de ambassade, heeft al het mogelijke gedaan om relevante informatie te krijgen over de MVO-risico's", schrijft de woordvoerder aan OneWorld.
Op de vraag of het een politieke keuze was om de verzekeringen af te geven, ondanks de beperkte informatie over MVO-risico's, antwoordt het ministerie van Financiën per e-mail: "De transactie was op verzekeringstechnische gronden aanvaardbaar en acceptabel. Om die reden zijn de polissen afgegeven. Afgifte van de polis heeft plaatsgevonden in overeenstemming met het nationale beleid inzake milieu- en sociale beoordeling; de polisafgifte door Delcredere is op grond van het Level Playing Field als een van de aspecten meegewogen in de besluitvorming."
Sharon Gesthuizen is geschokt over de gang van zaken: “Het hele verhaal maakt dat de moed mij in de schoenen zakt. Denk aan de klimaattop van Parijs en de urgentie om de goede dingen te doen die daar is uitgesproken; denk aan de vluchtelingencrisis die mede wordt veroorzaakt omdat mensen ver weg geen toekomst zien voor zichzelf en voor hun kinderen; en bedenk dan op welke wijze onze overheid marchandeert met de bescherming van mens en milieu. Het is om onpasselijk van te worden.”
