Afgewezen migranten moeten Nederland verlaten. Het klopt dat ze allerlei individuele motivaties en achtergronden hebben, maar hun recht op verblijf wordt beoordeeld op basis van dezelfde, universele regels. Als uit de wet blijkt dat een migrant niet mag blijven, moet hij weg. Als hij zich niet aan de wet houdt, volgen er straffen. Hoewel het terugkeerbeleid baat kan hebben bij harde hand en taal, toont de praktijk net een tegenovergestelde tendens: een individuele, zachtere aanpak. Medewerkers van de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) voeren dat beleid trouwens niet zo neutraal als verondersteld, aangezien ze veel speelruimte hebben.
Het lukt vaak niet om iemand uit te zetten. Het is voor de overheid soms moeilijk te achterhalen waar de migrant vandaan komt, en dus waar hij naartoe moet worden gestuurd. Als ze het al weet, dan is er de medewerking nodig van het land van herkomst: die moet de migrant ook weer toegang tot het land geven. Het land van herkomst is daar echter niet altijd in geïnteresseerd, en zo blijft de migrant in Nederland.
“
De Dienst Terugkeer & Vertrek voert terugkeerbeleid niet zo neutraal als verondersteld
Zachte macht tegenover harde macht
Sommige media en politici roepen om ‘harder’ beleid. Maar de DT&V denkt anders over de harde hand. In haar aanpak is repressie niet het juiste middel, maar verbinding en toenadering. Door het gebruik van ‘soft power’ wil DT&V haar doelen behalen door mensen te overtuigen, relaties aan te gaan, mensen aan te spreken. Zodat ze zelf de keuze maken.
Het is niet zo dat de overheid alle migranten die niet in Nederland mogen blijven het liefst direct uitzet. Eerst wordt er geprobeerd om te werken aan de vrijwillige terugkeer. Als dat niet lukt wordt er pas het proces van uitzetting opgestart. Deporteren is namelijk enorm kostbaar, zowel financieel als moreel. Aan opsporing, onderzoek, opsluiting, vluchtverkeer, internationale diplomatie en ketenschakelingen met bijvoorbeeld KLM en de Koninklijke Marechaussee, is Nederland erg veel geld kwijt. Bovendien is het mensen onder dwang uitzetten geen praktijk die een westerse staat graag uitvoert, als het tegelijkertijd pretendeert liberale waarden van mensenrechten en vrijheid te waarborgen.
“
Mensen onder dwang uitzetten is geen praktijk die een westerse staat graag uitvoert, als het tegelijkertijd pretendeert mensenrechten te waarborgen
Als het de overheid niet lukt om mensen zelf uit te zetten, of als deze methode duur en inhumaan blijkt, kiest de overheid voor een goedkopere, constructievere en effectievere methode: de vreemdelingen ervan overtuigen dat het in hun belang is uit Nederland te vertrekken. Het idee daarachter is dat mensen veel sterker geneigd zijn om mee te werken als ze ervan overtuigd zijn dat dit het juiste is om te doen, dan wanneer ze hardhandig ‘gestraft’ worden voor een onwettig verblijf in Nederland.
Vrijheid in een ‘gedwongen kader’
Om het werk te stroomlijnen heeft de DT&V in 2015 een nieuwe methode toegepast: Werken in Gedwongen Kader (WiGK). Bij de DT&V werken zogenaamde regievoerders met migranten in hun dossier. Zij dienen die migranten te
‘motiveren volgens wetenschappelijke inzichten’, waardoor migranten effectiever overtuigd worden terug te keren. De basisaanname is dat motivatie van een vreemdeling beïnvloedbaar is: het is de taak van de regievoerders duidelijk te maken dat iemand erop vooruitgaat door terug te keren.
Waar bestaat het ‘werken’ in het ‘gedwongen kader’ eigenlijk uit? Het gaat om ‘bureaucratische belemmeringen wegnemen’ door personen te controleren en te voorzien van reisdocumenten, terwijl er op de migrant ingepraat wordt te vertrekken. Als het niet lukt iemand te overtuigen, kan altijd met gedwongen terugkeer gedreigd worden, ook al is dat niet altijd haalbaar.
De WiGK bestaat uit een zogenaamde ‘
motiveringscyclus’ waarin de aanpak verschilt per
fase. In het begin, wanneer de migrant nog ‘emotioneel’ kan zijn, wordt er uitgelegd dat hij terug moet. Vervolgens polst de ambtenaar met een open houding de drijfveren van een vreemdeling, zodat deze bewogen kunnen worden naar vertrek. Tot slot is er nog ‘onderhandeling’ over praktische zaken, zoals financiële of materiële steun.
In een artikel voor De Correspondent omschreef Karel Smouter de paradoxale aard van deze gesprekken. Hoewel “ieder gesprek anders is” volgt de ambtenaar “protocol”, waarbij een “gesprek in feite telkens hetzelfde verloopt”. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft al besloten dat iemand moet vertrekken. Maar iedere vreemdeling vereist een andere aanpak in de uitvoering.
Iedere regievoerder heeft speelruimte
In 2016 heeft Laura Cleton, promovenda aan de Universiteit van Antwerpen, maandenlang veldwerk gedaan bij de DT&V. Zij reflecteerde op bevoegdheden die de ambtenaren in de praktijk hebben.
“Wat je merkt in die motivatiecyclus, is dat er bij elke fase een tailor-made aanpak gemaakt wordt. De DT&V heeft niet een standaardlijst met vragen die ze moeten afwerken, maar een aantal punten die ze af moeten gaan”, vertelt ze op haar kantoor in Antwerpen. Hoewel het doel bij iedere migrant hetzelfde is, hangt het er erg van af in welke fase van de motivatiecyclus iemand zit en hoe zo’n gesprek per vreemdeling aangepakt wordt. Zo geeft DT&V bevoegdheid om eigen inzichten te gebruiken bij het maken van beslissingen. Cleton: “Sommige ambtenaren laten meer los, luisteren, en geven ook erkenning. Anderen zijn meer geneigd protocollen op te volgen.”
Soms komt het ook voor dat een ambtenaar verder gaat dan nodig is. “Er zijn regievoerders die in meer of mindere mate hun werk mee naar huis nemen, maar ik denk dat ze het allemaal doen. De verhalen die ze horen grijpen iedereen aan. Sommige regievoerders houden zich meer aan de regels en protocollen dan anderen en nemen nooit maatregelen om hun cliënten verder te helpen in het proces. Anderen lazen toch nog een keer de documenten van de IND door. Beide gevallen zijn strategieën om het werk draaglijker te maken.”
“
Sommige ambtenaren luisteren en geven erkenning. Anderen zijn meer geneigd protocollen op te volgen
De bevindingen van Cleton worden gesteund door verder onderzoek in het veld. Zo lieten onderzoekers Barak Kalir en Lieke Wissink van de Universiteit van Amsterdam
zien hoe medewerkers van de DT&V zich ook bewust zijn van hun bevoegdheid. Soms nemen ambtenaren persoonlijk contact op met politie of detentie om hun ‘cliënt’ te behartigen, zijn ze sympathieker naar gezinnen, en hebben sommigen zelfs een voorkeur voor een bepaalde nationaliteit, wat neerkomt op etnisch profileren. Eén medewerker gaf zelfs aan: “Er zijn regels en feiten, maar er is ook ruimte om te manoeuvreren, en ik benut deze ruimte.”
Het legitimeren van het systeem
Het lijkt een paradox dat er zo gehamerd wordt op de wetten en regels terwijl de DT&V-medewerkers ook gebruik maken van de vrijheid om eigen inzichten te gebruiken bij de beoordeling. Voor de medewerkers is daar niet zo sterk een spanning te bespeuren, vertelt Cleton. “Het begint met die regels en wetten, er zijn naar mijn weten geen DT&V-medewerkers die deze kaders te buiten gaan. Ongeacht hun persoonlijke aanpak blijft het einddoel hetzelfde: van deze persoon is bepaald dat die niet mag blijven, dus die moet uiteindelijk terugkeren, het liefst vrijwillig, maar zo nodig gedwongen.”
Het is de Immigratie- en Naturalisatiedienst die bepaalt of mensen mogen blijven. Maar hoewel de DT&V er hoofdzakelijk voor moet zorgen dat mensen weggaan, moeten ze ook oog hebben voor mogelijke nieuwe feiten die naar boven komen in de gesprekken die ze met mensen voeren. “Dat is een dubbel doel”, ligt Cleton toe. “Ik denk dat weinig medewerkers twijfelen aan het oordeel van de IND. Maar wanneer er nieuwe feiten naar boven komen die niet eerder bij de IND bekend waren, worden die echt niet genegeerd.”
Voor de regievoerders is deze persoonlijke ruimte en macht om eigen beslissingen te maken geen reden om het systeem te bekritiseren. In het boek
De weg terug heeft Mariëtte Middelbeek verhalen opgetekend van DT&V-medewerkers, waarin te lezen is dat deze medewerkers hun flexibiliteit juist als een nuttig middel zien om het systeem uit te voeren. Kalir en Wissink
beschrijven bovendien dat regievoerders ondanks hun persoonlijke speelruimte aanvoeren dat het systeem rechtvaardig is. De scheidingen tussen mensen zijn nodig, degenen die ‘verdienen’, die passen volgens de regels, moeten onderscheiden kunnen worden van degenen die hier ‘onrechtmatig’ zijn. Voor de regievoerders ondermijnen hun persoonlijke mogelijkheden en voorkeuren het systeem geenszins.
Voormalig DT&V-directeur Rhodia Maas gaf op De Correspondent aan dat “er ontzettend veel mogelijk is voor de vreemdeling, maar of je wel of niet meewerkt is toch echt de verantwoordelijkheid van de vreemdeling zelf”. Hiermee doelt ze op de speelruimte die een regievoerder kan bieden in financiële, materiële, emotionele of administratieve hulp. Terwijl er gesteld wordt dat er “ontzettend veel” mogelijk is, is het lot van de vreemdeling natuurlijk al wel bepaald. Ze dienen ervan overtuigd te worden dat ze zelf vrijwillig weer vertrekken. “Maar je kunt je natuurlijk afvragen hoe vrijwillig vrijwillige terugkeer nog is, als toegang tot Nederland je wordt ontzegd”, reageert Cleton. “Het is geen uitzetting met boeien en harde hand. Maar de vrijwilligheid is in de meeste gevallen ver te zoeken.”
Het doel is dan om de migrant te laten geloven dat zijn toekomst in een ander land ligt. “Maar op het moment dat het de DT&V niet lukt, en de vreemdeling niet bereid is om Nederland te verlaten, dan houdt het voor de DT&V op”, vertelt Cleton. “Dan eindigt de vreemdeling op straat, totdat die zich weer meldt of opgepakt wordt, en dan begint het riedeltje opnieuw.”
“
Het doel is om migranten te laten geloven dat hun toekomst in een ander land ligt
Uiteindelijk worden de regels van het systeem, ondanks de ruimte in de uitvoering om eigen inzichten mee te nemen, door politici en beleidsmakers nog alomtegenwoordig onderschreven. Sommige migranten ‘verdienen’ toegang, anderen niet; en met dat onderscheid legitimeren we grenzen, vergunningen en uitzettingen. De casus van de DT&V laat echter zien dat het niet alleen om het opvolgen van neutrale regels gaat bij de vraag welke migrant wat verdient. Maar dat de persoonlijke aanpak en voorkeuren van de uitvoerders een grote rol spelen – en regels en protocol er onderhevig aan zijn.
